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为了避免凶兆，暂时离职二至三年再继任摄政为宜，目前只能暂设代理摄政；倘若让功德林呼图克图或经师普觉活佛接任摄政，将来很难让他们交还政权。达扎·阿旺松饶是热振活佛您的根本上师，且年事已高，他心底善良，完全可以信赖，让他权且摄政，便于您的灾厄消除的时候由您原封收回政权。[11]
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噶伦喇嘛丹巴江阳和热振的札萨江白益西等也对这一番话表示赞同，说：“达扎活佛既是达赖喇嘛的经师，又是你的圣师，年寿已高，请他接任摄政最为适宜”。[12]
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但森本堪布阿旺伦旦和噶雪巴等人则认为，热振摄政不应该辞职，更不应该让达扎活佛接任摄政，森本堪布阿旺伦旦说：“有凶兆可以祈祷消除，不必辞职。以我看来达扎活佛是一个心毒手辣的人；让他掌了权，将来难以收权”，噶雪巴说：“失去权力就会丧失一切，不如暂时离任回寺静修以避凶兆，在此期间只让达扎活佛代理摄政，支持达赖喇嘛受沙弥戒仪式和日常的政教事务，遇有重大事情可让他到热振寺向您请示”。[13]
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然而，热振活佛没有接受他们的建议，仍然坚持辞职的主张。至于是否由达扎活佛接任摄政的问题，“由于热振与达扎原系师徒关系，热振很信任达扎，故坚持要求达扎接替他执政”。[14]他对噶雪巴说：“一个代理摄政不宜主持达赖喇嘛受沙弥戒，我还是决定让达扎活佛任正式摄政。……我已与达扎活佛面商过，他表示在二到三年内尽心主持政教事务；并发誓到期定将摄政位奉还予我。他还表示一定不忘我的恩情，照顾好噶厦中我委任的所有成员。”[15]
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在官员大会讨论热振摄政辞职和达扎活佛接任摄政的问题时，热振活佛再次表示，达扎活佛是他的老师，也是达赖喇嘛的副经师，很忠诚，达赖也很尊崇他；此外，达扎活佛年事较高，学识渊博，定能胜任摄政一职，希望官员大会认真考虑他的辞职要求和让达扎活佛接替摄政的建议。“当时，社会上流传着热振与达扎的旧师徒传闻，人们传说热振举荐年老的达扎，是为了三年以后让达扎还政于他。”[16]且噶厦的官员对热振与达扎二活佛私下商定由达扎活佛代行摄政三年也都有所耳闻，“据悉，热振和达扎二活佛在私下商定：热振活佛静修期间，请达扎代行摄政三年，到期仍需将政权奉还热振”。[17]鉴于此，官员大会经过讨论，决定接受热振活佛辞职请求，并同意由达扎活佛接任摄政。
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根据官员大会的决议，噶伦喇嘛丹巴江阳等作为官员大会的代表，前往拜见达扎活佛，向他传递官员大会的决议。但达扎活佛起初却拒绝接受这一决议，他说“我已是老朽之人，难以胜任这样的重任”。[18]后经噶伦喇嘛丹巴江阳的一再坚持和劝说，达扎活佛才同意接任摄政一职，并说：“我因年迈，只能任职二三年，到时候再奉请热振活佛复任摄政”。[19]
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这样，1941年2月28日，在藏历新年（金蛇年一月一日）这一天，热振摄政正式辞职，达扎活佛接任西藏地方政府的摄政。当时，噶厦官员颇具嘲讽意味地说：“新老摄政交替就像换一名村长那样简单”。[20]官员大会就此事撰写了专门的会议纪要，会议纪要在肯定了热振活佛担任摄政期间的政绩后，明确写道：“热振活佛为消除不祥征兆，暂时辞职回热振寺静修，由达扎活佛接任摄政二至三年，期满后仍由热振活佛继任摄政，直至达赖喇嘛亲政为止”。[21]
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官员大会将新老摄政交替一事写成正式的会议纪要，目的是为了约束达扎活佛，以确保他在三年后还政于热振活佛，但是，这个纪要从一开始就注定它无法起到这样的约束作用。就在热振活佛辞职返回热振寺，达扎活佛接任摄政的当天，“当卸任摄政热振返回他在藏北的寺院时，身为摄政的达扎活佛竟未表示任何欢送之意，致使热振家庙中的主要负责人十分气愤和不满，甚至颇有懊悔之意”[22]。这一事件埋下了热振、达扎二活佛不和的种子，也反映出达扎摄政在接任之初，就似有不遵守“代政三年”之后还政于热振之约定的意味。
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在当年（金蛇年）七月二十三日达扎活佛颁布的《就职后发布之文告》中，达扎活佛指出，在“诸位噶伦、基巧堪布、哲蚌、色拉、噶丹三大寺，以及政府的僧俗官员等，西藏全区上下，迫切期望，再三请求我来担任此项重任”的情况下，自己出任摄政，“为全体众生之幸福生活等，将尽我本人所有之能力，奋勉努力”，同时，制定了9条“取舍公约”，文告只字未提“代政三年”之后还政的约定。[23]
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而反对热振活佛归政的西藏地方政府官员们，如噶伦喇嘛丹巴江阳、噶伦彭雪·次旦多吉等人，认为三年后热振活佛归政，定将对他们不利，为了确保自己的地位，就必须支持达扎。他们联合写信给新任摄政达扎，“要求将新任摄政的地位、待遇、薪俸、印章以及住房规格等，都加以肯定，目的是阻止三年后热振再行上台”。[24]这让达扎活佛在继任之初，便获得了部分噶厦官员的支持，而“代政三年”之说则形同虚设，在西藏地方政府内部竟无人公开提及。
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西藏百年史研究 第二节 中央政府与西藏地方政府关系的恶化
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一 达扎摄政与亲英势力的增强
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达扎活佛从一开始执政，就并未遵守“代政三年”的约定，继任之后，便对内改变热振摄政时期的各种规章，调整人事；对外改变热振时期的亲中央政策，逐渐转为亲英，敌视中央政府，甚至公开与中央决裂，并谋求所谓的“西藏独立”。
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达扎摄政继任之后，首先着手革除热振摄政后期的弊政，最具代表性的是取消藏历新年游行庆典和限制达赖喇嘛家族利用特权谋取私利。
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按以往的惯例，新年庆典这天，应有500名农民身穿古代战袍在拉萨街道游行经过，接受检阅。达扎继任之后，考虑到举行这样的活动需要花费一笔经费，认为举行这样的庆典是一种奢侈浪费的渎职行为，便取消了这一庆典。他的这一决定，犹如他上任之后的第一把火，让噶厦的官员感到，他们不能再像以前一样随意行事，而应该谨慎地按照噶厦的规章制度办事。
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同样，按照惯例，噶厦应当封十四世达赖喇嘛的家族为贵族，并划拨一定数量的房屋、庄园和农奴。但是，1941年4月，当西藏地方政府将没收的琼让的房屋划拨给十四世达赖喇嘛家族时，十四世达赖喇嘛的父亲亚谿公[25]（祁却才让）却拒绝接受；后噶厦又将从土登贡培那里没收的房屋划拨给他，他还是拒绝接受。最后，为了满足亚谿公的要求，噶厦不得不划拨一片空地和相应的劳力、所需材料，供其重新修建新的房屋。至于庄园，亚谿公先是对噶厦划拨的两处庄园表示不满，后又说两座庄园的收入无法满足其家族的日常开销，要求噶厦再划拨3座庄园。并威胁说，其家族在离开青海前，噶厦曾经许诺提供他们在拉萨所需要的一切，现在应该兑现诺言。这种行为，已经具有公开藐视噶厦的嫌疑。但亚谿公并没有收敛，之后，他又拒绝支付其家族庄园的赋税，不经噶厦允许而强征农奴支应乌拉，并私设公堂执行断案，要求所有人向他行礼，并对冒犯他的人实施体罚等。据印度事务部档案记载，一位村民因害怕受到不公平的待遇而拒绝卖盐给亚谿公的管家，亚谿公竟将这位村民所在村子的村长监禁了起来。当三大寺之一的哲蚌寺堪布询问亚谿公为什么这么做时，他竟破口大骂，甚至威胁堪布。
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达扎摄政得知这些情况后，明确指示官员大会讨论亚谿公公然藐视噶厦和三大寺、破坏西藏地方政府道德规范和制度准则的行为，并要求对亚谿公的这些行为进行约束。1942年，经过官员大会讨论，达扎摄政同意了官员大会关于约束亚谿公行为的决定，决定中写道：“今通告全藏人民，今后达赖喇嘛的父亲须像其他亚谿（即前几世达赖喇嘛的家族）那样行事。如果他的任何一名仆人违法犯罪，如果噶厦不设法采取措施审理指控达赖喇嘛父亲的案子，那么‘官员大会’将直接审理此案”。[26]达扎摄政对达赖喇嘛家族利用特权，公然藐视噶厦、践踏法律、谋取私利的行为的限制，是其为了规范和重新树立官员准则的重大举措，也显示了他革新热振时期弊政的决心。
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从另一个角度看，达扎本来就是“外向亲帝”一派，对热振活佛主持寻访灵童，从青海遴选出拉木登珠之事不会完全赞同。达扎对待十四世达赖喇嘛父亲的事情，有学者进行了解读，认为主要是政治上的原因。张永攀举例道，民国政府驻西藏办事处主任秘书陈锡璋回忆说，“佛公”连藏语都说不好，很少与当地人交流，所以难以融入当地圈子，自从到达拉萨后，他对汉人特别亲近，经常去民国政府驻藏办事处找汉族官员沈宗濂[27]聊天交往，久而久之，他对汉人颇为亲近，肯说实话。蒙藏委员会委员长吴忠信的代表团在拉萨拜见达赖父母时，达赖父亲身着汉装，长袍马褂，以汉地“馒头”招待代表团，并频频表示“藏糌粑吃不下”，劝代表团多吃馒头，意在亲汉。[28]这位说汉话的“佛公”对于那些以前看不起他的贵族官人从来不给正眼，还经常在拉萨贵族圈子里发牢骚说：“我是从中央来的，这里待我不好时，我就回中央去。”“佛公”尽管粗俗，却真心倾向国民党中央。然而，“佛公”属于一夜暴富，成了大贵族后不免得意忘形，祁却才让到拉萨后便学会了贵族们逃避差税的办法，遭到噶厦官员的嫉恨。日积月累，“佛公”与当地势力的矛盾越来越大。导致噶厦公开对亚谿公进行处理。后来，亚谿公于1946年死于暴病。当时，陈锡璋突然听说“佛公”病故，便前往吊唁。达赖的家人说：“忽然得了急病，医治无效而亡。”陈锡璋记载：“佛公50多岁，身体壮健，很少病痛。他倾心中央，不满达札（扎），藏语也说不好，也无政治眼光和手腕，深中达札（扎）摄政之忌。”当时，拉萨传说“佛公”偶有小疾，摄政达扎的大管家送来一剂汤药，他服后就死了。十四世达赖的母亲后来回忆道：“我丈夫去拜访达玛卡领地（Damaka Shikar）后，腹部剧痛，病得很严重。他挣扎了一个月就过世了。当他断气时，血从他的鼻子与直肠流出来。我一直怀疑是领地的强苏毒害了我的丈夫。”[29]
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在革新弊政、重新树立官员行为准则之后，达扎摄政又开始着手调整人事，重组噶厦，清除噶厦中的热振势力。1943年，任昌都总管的噶伦郎琼·白玛顿珠在未得到噶厦允许的情况下，擅自返回拉萨，达扎摄政便以擅离职守之罪罢免了他的官职。随后，达扎摄政任命索康·旺清格勒为新任噶伦。索康家族因热振摄政曾经没收他们的一处庄园，而对热振怀恨在心。此时，达扎的任命，明显是为了培植反热振势力。根据《国民政府蒙藏委员会档案》中的相关记载，索康家族是当时西藏地方亲英势力的代表。1943年，索康家族成员中，索康·旺清格勒之父索康·旺钦才旦已被任命为刚刚成立的西藏“外交局局长”，其弟索康·拉旺多杰又在西藏第二代本团中任职。总之，亲英的索康家族逐渐发展成为达扎摄政时期的核心力量。
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任命索康·旺清格勒之后，达扎摄政又罢黜了热振的另一位支持者——孜本止月，其职务由热振的反对者夏格巴接替。夏格巴是赤门噶伦和扎康噶伦的侄子，因赤门噶伦辞职事件和扎康噶伦事件，而对热振活佛怀恨在心。此时，达扎摄政对他加以重用，不仅剪除了热振的势力，而且还使其成为反热振力量中的重要一支。1944年，噶伦丹巴江阳中毒身亡；1946年噶伦彭康·扎西多吉被免职，然巴·土登贡钦和拉鲁·次旺多吉分别接替了他们的职务。然巴·土登贡钦是达扎的忠实支持者，拉鲁·次旺多吉是龙夏·多吉次杰之子，龙夏事件之后，因承认自己不是龙夏之子，过继到拉鲁家族，才重新获得做官机会。
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在这些人事变动之后，噶厦中原热振活佛的支持者就只剩下噶伦噶雪巴一人，其余3位噶伦均由反热振活佛的、达扎摄政的忠实支持者，同时也是亲英分子的人们接替。这样，达扎摄政完成了对西藏地方政府的改组，形成了一个以他为核心的亲英势力集团。此后，这个集团便开始实施亲英敌视中央政府的策略，谋取“西藏独立”。
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二 西藏地方政府阻挠修筑中印公路
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