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皮尔的信，第一条、第三条指出了取消对宗主权承认的必要性，其余四条主要分析了取消对宗主权的承认会带来的弊端。可见，就英国而言，取消对中国政府在西藏地方的宗主权的承认，最大的好处是，可以在印度这个殖民地国家以北建立一个缓冲区，直接与西藏联系，提高西藏的国际地位，维护其在印度的利益，并抵制中国中央政府和俄国在西藏的扩张，而弊端则是中国中央政府可能因此出兵西藏。如果发生这种情况，英国不可能，也不愿意向西藏提供大规模的军事援助，因为，它将导致中英、美英关系的恶化。而在反法西斯战争的反攻阶段，英国不能铤而走险。因此，7月22日，英国内阁做出了题为《西藏的地位——大英政府关于西藏与中国关系的政策》的决议，决定对西藏仍然推行二元政策。
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在分析了辛亥革命后西藏地方与中央政府的关系，以及英国政府的对藏政策之后，英国内阁决议指出：
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在这种情况下，大英政府已经重新考虑了此问题的情况，特别是考虑到任何无条件对中国宗主权的承认，将会削弱他们在声称西藏自治方面的地位。然而，英国对西藏政府给予保证，支持他们维护西藏实际上的自治地位。这对于印度的安全和印度东北边境的安宁是重要的。另一方面，英国与中国的结盟，使给予西藏有效的物质援助变得很困难。所以，现在应该防止激化中国和西藏的争论。因此，在这样的决定下，以下规则是一旦发生时，应该遵循的：（1）应当指出，西藏在实际上自认为处于自治地位，并且维持其自治地位已有30多年。（2）可以明确的说，不仅国王陛下政府，还是印度政府除了维持友好关系外，再无其他任何野心。（3）应当重申国王陛下政府的立场是一直承认中国的宗主权，但是前提是西藏被认为是自治的。（4）应当强调这仍然是他们的立场，无条件地承认中国的宗主权应该避免。由此，将来承认中国的宗主权是以协商边界、无条件承认西藏自治为回报的，对此，英王政府和印度政府都持欢迎态度。他们还乐意提供任何帮助。
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务必明白，国王陛下政府并不认为他们有义务承认中国的宗主权，除非中国承认西藏的自治。[68]
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英国内阁的这一决议，在一定程度上，奠定了以后一段时间内英国政府处理西藏问题的基调，即支持西藏地方的分裂主义势力，把中国西藏构建成符合英国在南亚利益的一个“缓冲区”。
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同日，为了减少来自美国的压力，避免在美英关系中制造不和谐的因素，英国外交部又致函美国国务院，表示会在西藏问题上维持现状：“应当明确宣布，英国政府并不认为自己有承认中国对西藏宗主权的义务，除非中国同意它自治。在目前情况下，最好能使这一事项维持现状”。[69]
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8月5日，英国外交大臣艾登向中国外交部部长宋子文提交了一份备忘录。艾登在备忘录中，首先提出了辛亥革命爆发后，西藏就处于事实上独立的状态的观点，然后，回顾了英国对西藏二元政策的形成和实施，最后强调英国承认中国对西藏的宗主权，是以把西藏当作自治邦为前提的：外交事务大臣（寇松勋爵）终于在1921年通知当时的中国驻英大使（顾维钧），英国政府并不认为拒绝承认西藏是处于中国宗主权下的自治邦是正当的，并打算今后以此为基础同西藏进行交往。“从那时起，这就成了指导英国政府对西藏所持态度的准则。他们一直准备承认中国对西藏的宗主权，而只是以把西藏视为自治邦为前提条件。”[70]
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尽管内容和之前没有什么变化，但它再次表明了，英国政府在西藏问题上坚持有条件地承认中国对西藏有宗主权的态度。
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英国重新回到对藏二元政策上，反映了英国虽然希望最大限度地维护自身及其殖民地利益，但却又不愿为此付出沉重代价的矛盾心理。尤其是在“西藏独立”的问题上，除了外交上的援助，英国根本不想为西藏的独立提供军事上的援助和承担任何责任。同时，也反映了在世界反法西斯战争的反攻阶段，英国并不希望因为西藏问题，破坏业已形成的中英处于反法西斯同盟国关系的心态。英国更不想在即将结束的世界反法西斯战争中，在美国希望中国介入国际事务的态度上与其产生矛盾。
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二 国民政府重申对藏主权
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达扎摄政上台后，西藏地方亲英势力抬头，中央与西藏地方关系恶化。但由于国民政府当时忙于抗战，国力较弱，无法采取强硬措施挽回局势。太平洋战争爆发后，中、美、英结成同盟，共同抗击日本法西斯势力，国际关系发生变动。随着二战大反攻的到来，抗战胜利在望，中国即将跻身世界“四强”之列，西藏问题便再次被提上国民政府的议事日程。1942年西藏地方擅设“外交局”，公然分裂祖国，谋求独立，使中央与西藏地方关系濒临绝境。为了缓和关系，粉碎西藏当局争取独立的阴谋，蒋介石决定调整对藏政策以争取主动。
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1942年底，蒋介石命国防最高委员会秘书厅拟定《西藏之政治制度及其对于中国之关系》，作为推行西藏政策的指导性文件。该文件在强调西藏为中国领土，中央政府对西藏享有固有主权的基础上，延续蒋介石对藏实行羁縻政策的精神，建议通过政治手段解决西藏问题，提出“中央给予西藏以自治权，除国防、外交及一部分交通、经济、财政与教育由中央主持外，余皆允其高度自治”。[71]到1943年，西藏方面一意谋求独立，蒋介石遂决定实施军事计划，增兵青藏边界，先以军事压力，迫使西藏地方承认其为中国的固有领土和中央政府对其拥有主权后，再施行政治方案，允其高度自治。
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至1944年，中国抗日战争和世界反法西斯战争胜利在即，中国即将与美、英、苏共同成为世界“四强”，国际局势发生了有利于中国的变化。蒋介石再次令外交部拟定解决西藏问题的整体政策，外交部在坚持西藏是中国版图，坚信中央与西藏地方的关系可以完全恢复的基础上，拟定了《关于拟调整藏务之意见》（以下简称《意见》），内容如下：
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对于战后西藏事务提出了整体的政策，包括加强内地与西藏商业经济联系、积极经营青海与西藏、开发内地与西藏的交通、在西藏发展新式教育、加强中央驻藏办事处机构与驻藏人员之联系、加强对藏宣传工作、增加对西藏寺庙布施、在藏区开展医药救治、加强对英交涉、密切同尼（泊尔）锡（金）不（丹）三小国的关系、印度独立与西藏问题等。[72]
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在对英交涉方面，《意见》仍然强调中国对西藏的主权：
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其中最引人注目的是，确定1924年北京政府外交部所定的对英交涉各项要求依然为国民政府对英交涉的原则与标准，即：西藏完全为中国领土，依照天然界址不能更动；西藏地方的外事应由中国中央政府主持；中国对于西藏之交通、内政均有自由之主权；藏境税关、税款应有中国派员监督接管；藏边乱事及匪患应由中国军队剿办肃清；为保卫西藏之治安，中国应在西藏驻兵设警；中国驻藏办事处长官有管辖全藏内政外交之权。[73]
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这反映了反法西斯战争的后期，随着中国国际地位的提升，中央政府在对藏主权问题上态度的日益强硬。
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然而，英国积极支持西藏“自治”搞变相独立，并不断向中国政府施加外交压力；西藏地方政府一小撮分裂势力又积极迎合，谋求独立，尤其以1944年古德到拉萨后为甚；国民政府受国力所限，尽管抗战结束，却也无法对藏采取强硬手段。因此，国民政府在宣示对藏主权的同时，为了避免西藏走向独立，一方面，改变策略，即有条件地承认西藏地方自治；另一方面，也采取多种方式笼络西藏地方政府。
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1945年4月，国民政府无偿向西藏提供了一批武器，以示中央没有进军西藏的计划，同时，也借机宣示中央政府对西藏的主权。1945年5月18日，国民党第六次全国代表大会通过的《本党政纲政策案》中再次提及准予西藏高度自治，“实现蒙、藏各民族之高度自治，并扶助各民族经济、文化之平衡发展，以奠定自由统一的中华民国之基础”。[74]这样，“在坚持对西藏主权的前提下，准予西藏地方‘高度自治’”作为国民政府战后治藏政策的基本准则被确立了下来。
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8月14日，日本宣布无条件投降的前一天，《中苏友好同盟条约》签订，重庆国民政府被迫承认外蒙古独立。
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蒋介石为了稳定西藏，避免外蒙古独立对西藏造成冲击，于8月25日，在国防会议和国民党中央常务会议上，专门做了关于边疆民族问题的讲话。讲话指出：
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中国政府和人民应当下决心化干戈为玉帛，决不能效仿日本对待朝鲜的手法。我们应当真诚地帮助证明有自治能力和显示了独立精神的所有民族。我们应当帮助他们通过自决以求得民族独立。
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