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（7）一俟情势许可，应将西藏特别自治区划分为若干国防军区，由中央酌派国防军常川驻扎。
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（8）中央对于西藏特别自治区之宗教发展，取绝对放任主义，唯宗教与政治应以分治为原则，宗教领袖及各寺院，不得干涉政治及司法。
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（9）西藏特别自治区与西康省之界限，应由中央派员会同两方勘定，以杜争端而畅交通。[2]
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值得强调的是，外蒙古在战后的独立，给国民政府的西藏政策带来不小的冲击。参议员格桑泽仁[3]已经意识到这个问题，其于1945年9月5日致函国防最高委员会，指出：“就国内边疆问题而言，若不通盘筹划，配合处理，将有使原来已动荡纠扰之边疆局势更加尖锐之可能。国族之分合与地方治乱、国防安危，均息息相关，似未可因一时对外关系而忽视整个边疆严重之危机。”
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他认为：“中国边疆蒙、藏、回各民族均有连带关系，政府应自动自主的求其全盘解决……若政府迁就外交，被动地将边疆某一部分地方单独解决，其结果将影响于全边疆蒙、藏、回各族地方之紊乱。”他指出，西藏的人口、经济、文化等条件“实较外蒙为优”，且西藏“自立自治”已有30年以上；康藏界务之争执，迄未解决；西藏固有的“宗教主政”传统，宗教人士及大多数民众“均无脱离中国之思想”，“惟近年一般维新贵族派……见外蒙已允许独立，难免不主张援例要求”。因此，他建议中央政府“亟应选派专员，前往西藏宣示政府之政策与意志，以高度自治之原则，维持其固有教政体制，确实磋商适宜办法，加强联系，促进团结，并从速勘定康藏界务”。[4]
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但外交部认为，“西姆拉会议”之所以破裂，其主要原因在于西藏界务问题未能协议一致。因此，“在西藏政治地位问题未能确定以前，似不应贸然提出，以增纷扰”。[5]
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关于如何看待和解决“西藏问题”，蒋介石在国防最高委员会和国民党中央常务委员会临时联席会议上宣称：“西藏民族的政治地位，在第六次全国代表大会本已决定予以高度的自治，扶助其政治之进步与民生之康乐。我可以负责声明，如果西藏民族此时提出自治的愿望，我们政府亦必本我一贯之真诚，赋予高度的自治。如果他们将来在经济条件上能够达到独立自主的时候，我们政府亦将与对外蒙古一样，扶持其独立，但必须西藏能巩固其本身永久独立的地位，不致蹈袭高丽过去的覆辙。”[6]
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对于蒋介石的讲话，西藏各阶层反应强烈。民众方面，因“久苦差役繁重，极度剥削，纵能获得自治，仍望中央予以扶持”；僧侣方面，由于西康和青海籍僧侣占十之六七，“因宗教种族关系，向来倾中央，西藏自治后仍愿拥护中央，保持密切联系”；官吏方面，“今得中央许以自治，认为私人权利不受影响，表示欣慰”，并极力主张派代表前往重庆参加国民大会。而少数人“则在中央势力未达到前，不敢吐露真意，揣其心理，一系慑于英人虚声，且亚东、江孜有英驻军……一面心存观望，欲挟英以自重”。[7]因此，与英国政府交涉从西藏撤军就成为一个很重要的议题。
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二 国民政府要求英国废除在藏不平等条约
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中英所订立的有关西藏的不平等条约，主要有1890年《中英会议藏印条约》，1893年《中英会议藏印条款》，1906年《中英续订藏印条约》（1904年《英藏条约》系其附约），1908年《中英修订藏印通商章程》等。通过这些条约，英国人在西藏享有协定关税权，领事裁判权，驻藏各商务委员随带卫队（实即驻兵）主权，设置邮政及电报权，限制西藏自藏边至江孜、拉萨设置国防之权，英人可自由从印边分两路出入亚东、江孜及噶大克3商埠经商而中方不得加以限制之权，等等。根据英藏双方于1914年所订的《西姆拉条约》及其密约，英印政府更将西藏划为其权力范围。但中国因未正式订约，故已公开宣布不承认该条约，因而，《西姆拉条约》被视为不具任何法律效力的非法文件。但自西姆拉会议以来，英国在西藏的侵略与扩张有恃无恐，获得了更多的权益（见表7-1）。
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表7-1 英在藏权益及侵地一览
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续表
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早在1942年中英改订新约时，蒙藏委员会即已提出废除中英间关于西藏的不平等条约。1942年10月31日，该会致函外交部，明确就改订新约时修改中英间关于西藏的一切不平等条约阐述了意见。
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蒙藏委员会认为，英国与西藏关系可分为两个时期：自1876年《中英芝罘条约》[8]至1906年《中英续订藏印条约》止为第一个时期。在此期内，英国人欲借清政府之力以达到开放西藏之目的。自1906年起至1942年为第二个时期。在此期内，“英人凡事采取与西藏直接交涉之方式，以期西藏脱离我中央而独立，并威迫利诱，以期逐渐置于英印政府保护之下”。[9]
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该会认为中国中央政府在西藏政策上有许多重大失误。对此，中央政府应向英方提出修改。
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第一个时期，中国最大的失误在于将1904年荣赫鹏迫使西藏订立的城下之盟——《拉萨条约》作为1906年《中英续订藏印条约》的附约。该附约给中国政府的对外政策带来的恶劣影响有3点：（1）使中央政府默认西藏有对外直接交涉及订立条约之权；（2）破坏中国外交的统一；（3）开中央追认地方政府与外国立约之恶例。此外，该附约虽规定中国在西藏得以享受铁道、电线、矿产或别项权利，但《拉萨条约》第9款内“所限制之其他4端均未改正，则不啻将中国与其他外国视同一律而不能享受种种权利”。
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第二个时期，中国最大的失误有二：其一，袁世凯于1913年8月屈从英国公使朱迩典的压力，害怕民国政府得不到英国的承认，命令入藏的中央军队停止前进，从而丧失了中央在藏行使主权的良机；其二，1913年派员出席在西姆拉召开中英藏三方代表会议，订立所谓的《西姆拉条约》。尽管中央政府代表后因北京政府电令制止而未签正约，“但英藏两方代表均已签字于正约，故迄今仍为悬案”。西姆拉会议无疑给中国带来巨大恶果：（1）西藏代表公然以对等地位与中央政府代表出席于国际之间，无异于默认西藏“独立”；（2）对于《西姆拉条约》，我国虽不承认，但英藏两方则认为有效；（3）英国历次干涉藏事，均以该约为张本。为此，中国政府应坚决否认《西姆拉条约》。[10]
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蒙藏委员会指出：“中英历次所订有关西藏条约，俱违平等互惠精神。”现在英国既自动宣布放弃在华特权，那么，将来中英正式谈判新约时，中国政府应当注意的几点有：（1）西藏为中国领土，中国应有在藏行使主权之自由，英人必须予以尊重；（2）有关藏案的中英不平等条约以及西藏与英印方面直接订立的任何条约及协定，必须一律废止，本平等互惠原则，另行商订新约；（3）西藏问题应与有关英国在华特权之其他各案合并讨论，不得除外。[11]
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外交部总务司长李惟果同意蒙藏委员会的建议，他也主张中国政府向英国提出废除1904年《拉萨条约》，因为，英国在中国西藏地区的特殊地位正是通过该条约得以确立的。然而，英国在商谈新约时拒绝讨论西藏问题，使得中国政府不能够借此机会废除英国在西藏的特殊地位。蒋介石认为，英国不愿意讨论西藏问题的出发点在于英国打算用“挑起藏民仇汉”的方式来牵制中国，以报复中国政府支持印度国大党的独立运动。[12]
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1943年8月，外交部部长宋子文访问英国时，曾偕顾维钧大使向英国外相艾登（A.Eden）提商西藏问题，要求英方完全放弃干涉政策。艾登的答复，以及英国政府随后致中国政府的节略，均声明英国的态度“仍系承认西藏在中国宗主权下为自治邦，英国与印度对西藏均无领土欲望，但重视西藏与印度间务须保存友善关系，及与印度西北毗连之疆域保持和平状况，并声明在上述各条件下，欢迎中藏间任何和平解决办法，英方并愿促成其事”。[13]同年11月开罗会议期间，国防最高委员会秘书长王宠惠曾向英国艾登提及西藏问题，并举行会谈，因双方意见分歧太大，没有取得任何进展。同年12月，顾维钧又同艾登在伦敦会谈，艾登认为“中英彼此立场不同，欲英国接受中国全部主张，实有困难，拟再考虑”。[14]
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外交部因而认为：英国政府目前并不将西藏问题视为急务；印度政府除随时注意藏内情形并联络西藏当局与人民之感情外，亦无积极举动。而由于战争的因素，英国和印度议院以及报界也未将西藏问题视为重要。[15]
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抗战胜利后，外交部欧洲司对中央与西藏地方30余年来的关系进行全面分析后认为，西藏问题之所以棘手，有多方面的原因。
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