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孔庆宗在任期间，逐步完善驻藏办事处的机构设置。交通部无线电台、拉萨小学、拉萨测候所等机构也相继成立，进一步密切了汉藏之间的联系。有研究者指出，驻藏办事处同时与国民党中央、军事委员会所属部门有工作往来。国民政府通过多种途径向拉萨派遣了特工人员，搜集西藏方面及英印政府在藏活动的信息。这些情报一般情况下会通过其各自的主管部门与驻藏办事处交互往来，也有一些情报会与驻藏办事处直接共享。[66]
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孔庆宗任内初期，正值热振活佛摄政，中央与西藏关系比较融洽，驻藏办事处的各项工作也能够比较顺利地推进。尽管办事处的人事纠葛影响了工作成效，孔庆宗仍在旅藏汉族人管辖权等问题上取得较大进展。他坚持“汉民由汉官管辖”的原则，推行旅藏汉族人登记制度，积极改善汉民教育条件。1941年，达扎活佛取代热振活佛摄政之后，办事处与西藏地方政府关系逐渐降温。1942年，西藏当局非法设立“外交局”，为逼迫驻藏办事处承认，甚至一度断绝其日常供应。孔庆宗坚持原则，据理力争。这一时期，驻藏办事处与西藏地方当局的关系处于最低点，甚至来往公文都通过蒙藏委员会与噶厦交涉。然而，即使在关系最为紧张的时候，每年藏历正月的传昭大法会期间，办事处对三大寺的熬茶布施从没有中断。对于西藏各寺院派遣活佛、僧人前往内地募捐化缘发给证件护照，提供方便，也一直没有中断过。[67]不过，总体而言，孔庆宗任职期间对藏态度一直比较强硬。
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孔庆宗曾多次以身体健康状况为由向中央请辞，加之驻藏办事处人事纠葛，国民政府亦有意缓和中央与西藏地方政府的关系，遂进行人事调整。1943年10月，沈宗濂被任命为第二任驻藏办事处处长。由于筹备入藏等事宜的耽搁，沈宗濂一行抵达拉萨已是1944年8月。沈宗濂上任后，积极与西藏僧俗各界进行接触，努力改善中央与西藏之间的关系。驻藏办事处利用“双十节”“抗战胜利日”等契机举行宴会，招待西藏地方政府上层人士；沈宗濂亦积极参加佛教法事活动，慷慨布施，中央与西藏地方关系有所改善。另一方面，沈宗濂积极主张与英国交涉。1944年5月，沈宗濂应邀前往新德里访问，与英印政府外交部部长卡罗进行了5次会谈，详细解释了中国政府的对藏政策，坚持中国对西藏的主权。此外，沈宗濂亦与英国驻锡金政务官古德（B.Gould）进行了多次会谈。国民政府筹备国民代表大会期间，沈宗濂积极运作西藏上层，策划西藏代表出席“国大”。1946年1月2日，沈宗濂在西藏官员和军队的护送下离藏赴印，挫败了英印政府阻挠西藏代表团赴京的企图，于4月4日陪同西藏代表团，连同先期抵达的嘉乐顿珠等29人乘飞机前往南京。沈宗濂促成了西藏代表团赴京参加国民大会，意义深远，连黎吉生也承认这是沈宗濂取得的一个“战术上的成就”。[68]
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沈宗濂离藏返京后，陈锡璋代理其职，后成为第三任驻藏办事处处长。1947年春，“热振事件”爆发，中央与西藏之间的关系再度恶化，驻藏办事处的处境愈加艰难。1949年7月，西藏当局策动“驱汉事件”，陈锡璋与驻藏办事处疲于应对，虽据理力争，未能挽回局面，最终被“保送”至印度。
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蒙藏委员会驻藏办事处虽然只存在了十年时间，但是，这一机构在民国时期中央政府和西藏地方政府的关系处理中却发挥了极其重要的作用，它是中央在西藏宣示、行使主权的重要体现。驻藏办事处在藏办公期间，开展了多项工作，积极进行中央政府与西藏地方政府关系的政治制度的建构，有力促进了中央与西藏关系的恢复和发展。
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六 关吉玉主持十世班禅坐床典礼
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关吉玉主持十世班禅坐床典礼是新中国成立之前，民国政府最后一次行使对藏主权的重大举措。九世班禅曲吉尼玛于1937年12月1日圆寂。1941年，九世班禅灵柩被护送回藏安塔之后，国民政府对班禅转世问题“即经加以注意”。[69]同年4月，蒙藏委员会向行政院转呈《班禅行辕善后办法》，接受了班禅堪布会议厅意见，同意由罗桑坚赞办理班禅转世灵童寻访事宜，并拨发旅费5000元。7月19日，罗桑坚赞致电蒙藏委员会委员长吴忠信，表示寻访转世灵童即将开始，恳请蒙藏委员会对相关组织工作予以指示。[70]根据蒙藏委员会的指示，罗桑坚赞等分赴青海、西康等地寻访灵童。寻访工作至11月告一段落，12月9日，班禅驻京办事处向蒙藏委员会呈送了《办理班禅大师转世案访得各灵童姓名年庚家世略表》，详细列明所寻获的15名灵童情况。由于西藏地方政府又提出增加寻访地点等事宜，寻访工作直至1943年8月才最终结束。
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为了从寻获的灵童中确认班禅呼毕勒罕（即身、心、意化身），蒙藏委员会拟定了《征认班禅呼毕勒罕办法》，并呈奉行政院核准，分别电达西藏当局和班禅堪布会议厅以及有关方面查照，嘱其依照宗教程序，从中选择3名，呈报政府批准认定1名。班禅堪布会议厅鉴于西藏地方当局态度暧昧，局势多变，径行决定聘请青海高僧大德，就所寻获灵童中卜定最为灵异的宫保慈丹为正身，在塔尔寺先行坐床，同时呈请中央明令公布，派兵护送入藏。与此同时，西藏地方政府担忧中央照准班禅堪布会议厅方案，于己不利，遂由达赖和达扎摄政卜定班禅呼毕勒罕2名，并提出将3人齐集拉萨，在布达拉宫举行金瓶掣签决定正身，而对中央派员赴藏举行掣签及主持坐床一事，避而不答。西藏当局的举措置班禅堪布会议厅于不顾，违背了活佛转世旧例，意在阻挠中央派员入藏主持坐床。为打破僵局，1947年，许世英就任蒙藏委员会委员长后，与西藏地方当局多次磋商，但未能有实质性的突破。在此情况下，一些宗教团体和人士纷纷致电蒙藏委员会，要求中央尽快明定宫保慈丹为十世班禅转世正身，并举行坐床仪式。蒙藏委员会经过慎重考虑，并参考班禅堪布会议厅建议，于1949年5月呈请行政院，拟请明令公布宫保慈丹为十世班禅正身，并准在青海塔尔寺举行坐床；至于派兵护送班禅入藏一事，则待局势缓和后再议。6月，代总统李宗仁正式批准“青海灵童宫保慈丹，慧性澄圆，灵异夙着，查系第九世班禅额尔德尼转世，应即免于掣签，特准继任为第十世班禅额尔德尼”。经中央批准后，十世班禅即取得了继承九世班禅额尔德尼的合法地位。班禅堪布会议厅特请拉卜楞寺高僧拉科仓·吉美陈烈嘉措到塔尔寺为十世班禅剃发、换僧衣，取法名为罗桑成烈伦珠确吉坚赞白桑布，并授沙弥戒。至此，十世班禅正身征认手续完成，余下的最重要事宜是由中央派员主持坐床典礼。
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蒙藏委员会于1949年7月4日致电行政院，拟委派该会委员长关吉玉为专使，赴青海主持坐床典礼，并拟延请青海省主席马步芳以副使名义，参加主持坐床。行政院接呈后，予以照准。7月12日，蒙藏委员会又向行政院呈送了主持十世班禅坐床典礼专使行署组织规程和主持坐床典礼经费概算。依专使行署组织规程，行署设专使、副使各1人，秘书长1人，汉藏文秘书各1人。行署下设两组：第一组掌理文书、印信、典礼宣传等事项；第二组掌理庶务、会计、交际、交通等事项。每组设组长1人，组员1～2人。预算费用如下：坐床典礼经费为银币50000元，旅运费22088元，礼品费30000元，置装费3870元，布施费20000元，抚慰费10000元，办公费1000元，酬应费5000元，补助费1760元，特别费3000元，合计146718元。[71]蒙藏委员会在呈报中一再强调班禅坐床典礼极为重要，虽然目前国家财政困难，但边政实为百年大计，预算是根据实际需要斟酌确定的。[72]行政院对专使行署组织规程和经费开支概算予以核准。
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关吉玉于1949年7月29日率员乘机飞赴西宁。8月10日上午11时至下午3时，十世班禅灵童坐床典礼在青海塔尔寺举行，典礼会场设在塔尔寺普观文殊殿前大讲经院。关吉玉作为中央专使主持典礼，副专使青海省政府主席马步芳因故未能出席，委派马继融作为代表参加。参加典礼的还有青海省政府官员、蒙藏各大活佛、青海西康甘肃千百户头人等共计5000余人。典礼程序如下：坐床典礼开始后，鸣礼炮、奏乐，中央专使、副使、十世班禅、专使行署官员、青海地方官员及民众代表、各寺庙活佛及代表、班禅堪布会议厅官员依顺序先后就位。待就位后，再奏乐，参加典礼的全体人员向中华民国国旗及孙中山遗像行礼。之后，专使宣读李宗仁的令文，班禅祇承明令。专使代表代总统向班禅颁赐礼品，班禅致谢，专使和副使向班禅致祝贺。完成以上程序后，班禅坐床。待班禅坐床后，专使、副使和参加典礼的官员及僧俗代表全体就座，参加典礼官员及僧俗代表向班禅进行祝贺。之后是敬供、诵经、茶会、奏乐和摄影，典礼结束时鸣放礼炮。[73]据关吉玉报告，典礼当天“风日晴和，人天欢畅”，“仪式庄严和穆”。[74]
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坐床典礼举行后次日，十世班禅向代总统李宗仁致电表示感谢，表示“今后只有一本历辈班禅倾诚中央、庇护众生之一贯意志，竭尽天职，努力以赴，以期仰答优崇无上之德意”。[75]李宗仁遂于16日复电表示祝贺。至此，十世班禅完成了继承九世班禅地位和职权的一切政治、宗教和法律上的手续，正式承袭班禅之位。十世班禅坐床后，一直驻锡青海塔尔寺，新中国成立后，按照《关于和平解放西藏办法的协议》，班禅率堪布会议厅官员于1952年6月23日回到西藏日喀则扎什伦布寺。
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值得注意的是，关吉玉主持十世班禅坐床典礼正值内战接近尾声，国民党政权在大陆的统治行将结束之际。虽然政局的因素大大制约了当局在西藏问题上的作为，但是，在十世班禅坐床典礼的问题上，蒙藏委员会还是尽可能地依照旧例，克服困难，进行比较妥善的安排，体现了民国中央政府对藏主权的坚持与维护。
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七 国民政府对藏东南地区的领土调查
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自民国以来，中央政府对于西藏东南边陲失控已久，除了交通不便外，由于珞、察地区北部为西藏当局控制，南部又为珞巴族各部落居住区，因而，当时国民政府对于那里的实际情况了解甚少。1944年10月，国民政府外交部报告说：“英方在察隅一带，积极活动，事关领土主权，自应亟图抵制。惟以察隅一地，中印国境既不清楚，又久在藏方控制之下，当地情况亦极隔阂，势必须先研明国界地点、当地情况以及英方各种活动之确实情形，然后方能为交涉之张本。”[76]因此，及时派员赴察、珞地区展开调查研究就成了国民政府的当务之急。
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外交部认为亟需弄清的最重要问题有以下三个方面。
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（1）西康同印度国界。外交部指出，“查康印国界并未依约划清，实际情形久不得知”。英国人“认为我国地界应至距察隅2日程之瓦弄、马依地方”，而交通部中印公路查勘队亦报告，英国出版的地图“系以瓦浪为国界”，此与“他图所示者，相差甚远”。因此，外交部强调：“察隅以下至印度边界一带，盖为野人老洪族[77]散居之地……属英属我，殊为茫然，皆应确实调查，予以确定。”
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（2）察隅地区的实情。外交部认为：“察隅虽在康境，但始终在藏方控制之下。其地政治、军事、社会诸般情况，殊为隔阂。”尤其是那里的藏人“对汉人甚为疑忌，不易进入”。交通部中印公路测勘队和邮政总局为了开辟中印公路和邮路，曾经派出人员化装成藏人入藏勘测，“途经该地，对于当地情形颇为熟悉”，因此，外交部要求各部门派员前往察隅调查，了解那里的实情，以便“集思广议，筹划加强控制之策”。
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（3）英印军队的活动情形。由于英军入侵察隅一事“传说甚盛，然各方情报颇有分歧”。“历来英人经营康南，及最近入侵察隅，实际情形究竟如何，似应切实调查明白，不应仅赖各方风传”，因此，派员深入察隅进行实地考察，取得向英国交涉的依据，非常关键。[78]
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云南省政府的调查开始较早。云南省第七区行政督察专员史华派德钦设治局长王伯敷和阿墩子独立营第一连连长徐晋先调查此事。王伯敷的调查不够深入，其只是向去过察隅的云南商人了解了一些情况。其电称：“经密传曾赴察隅商人究讯，据称去岁（1943年）12月，英官萨地亚县长八拉士及英军官1员率印军30余人、背夫40人曾到察隅逗留一周，并派野人由印度托洛岭修路至距察（隅）4日程之菊拉米隆，及后又向察隅地方官定界，谓英界应达距察（隅）2日程之瓦朗一带，不待地方许可即在瓦朗修筑营房。察隅地方官得知，召集民兵将该英人等驱逐出境。至筑建机场公路地点，似在康印未定界区域以内。”[79]徐晋先亦是通过一位名叫李与九的阿墩子商人了解情况，李与九赴印度经商，于1944年8月取道萨地亚，经察隅回到云南。据报：“察隅过江至打起卡[80]，有人户30余，打起卡至哇浪[81]则仅有2户人，英人来哇浪村下坝筑一兵房，范围可容百人，惟仅墙脚砌成，即被藏方土官将英人驱逐出境，并将墙脚消毁。再由哇浪顺江下10里，过小河，有一大石（藏人认为交界地），石上刻有‘有朋自远方来不亦悦乎’等字，汉文下，尚有英文，惟不知所云。至机场建筑一语则未之闻也。”[82]
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云南省政府报告说，“因近来藏方对汉人入藏极为注视，往往被阻，诚恐有劳无功”，如蒙藏委员会驻藏办事处秘书华记天，多年驻藏并悉藏文藏语，1944年10月间拟由德钦入藏，“仍被藏境土官挡转，现住德钦，无法前进”，所以，无法派员前往调查。[83]
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外交部的调查报告于1945年8月完成，其中写道：
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（一）据报去年有英官二员率士兵三十余名到杂瑜，声言系来勘路，在瓦弄筑屋数间，并言瓦弄乃英国领土。经杂瑜协敖布拉与之辩论，至飞报昌都请示，该英人等未得藏方回文，即行折回印度。去年冬间，有英官率士兵百名（声言三百人）又到瓦弄修筑营房，悬挂英国大旗两面，并指瓦弄之居民数家为其属民。旋又将戛火之居民三家，甲格居民一家收为其属民。该英官土民呼之为“八拉斯”，雇佣西藏通事（喇嘛）二名，珞巴通事二名，纳轰族通事一名。数月来，该英官与西藏通事随时上下于瓦弄杂瑜间，与当地协敖交涉。藏人在该处仅有协敖（区长）一名，及桑昂曲宗（科麦县）僧俗县长之管家各一人，税官一人，炮兵排长一人与之交涉，交涉内容似为谨争执瓦弄主权。藏方从未派大官前往勘查。至于珞瑜河区内因山岭陡峻，河谷深邃，绝少开阔地带，仅在南距瓦弄三日之结拉建有竹篱之茅屋十五间，驻有英兵十人。又西南距结拉二日之四郎公建草房数椽，驻有英兵五人。再西三日程即至珞瑜与印度交界之突郎林有房屋七八间，驻有英人三名。突郎林为珞瑜至萨地亚之捷径，亦为中印两国分界之天然分水岭。英人为修筑至杂瑜之公路，因该山坡度太大，自去年起已循山麓沿珞瑜河兴筑路基。至拟在瓦弄建机场之说系为英方之宣传，所有沿途驻军皆从事垦殖，蔬菜、粮食一年后即可自给。瓦弄地势开阔平坦，如建机场，亦非难事。
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（二）据报：察隅三日程瓦弄地方驻戍印军五十名，英官一人，大有觊觎察隅之势。又印藏边境绒米宗、勒朗宗两地系阿渣腊民族，性情犷悍，不服藏方之管辖，专受英人利用。本年正月间，藏政府新委一堪布到彼处任事，因与寺内管事不睦，致遭杀害。当即派兵前往惩办，而管事已赴印度向英政府求援，暗中许可协助，并将驻当地藏官一律驱逐出境。藏政府敢怒而不敢言。[84]
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英人侵占察隅后，蒋介石命令西康省主席刘文辉查明具报。刘文辉遂派员化装前往密查，制成“巴安至夺然工路线略图”及“巴安至夺然工路线略图说明书”各一份，呈交国民政府。[85]地图和说明书对于从西康巴安（今四川巴塘）经过察隅、瓦弄至印度夺然工（即萨地亚）的交通状况、察隅地区实情、英印军队活动情况等均有详细的报告。尤其重要的是，以往中国政府就英印侵犯中国西藏东南领土问题同英国交涉时，英国政府往往要求中国提供中印边境详图，中国政府拿不出来。而西康省的这份略图和说明书为中国政府向英方提出交涉提供了有力的证据。于是，蒋介石命令外交部“查照参考并相机向英方提出交涉”。[86]
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