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公元13世纪中叶，元朝统一了全中国，也结束了西藏地方内部近300年分裂割据的局面，将西藏地方正式定为中国的一个行政区域，元朝中央对西藏地方全面行使主权和行政管理。明朝基本上沿袭了元朝的制度，并实行多封众建、优予贡市之利的政策，巩固了祖国的统一。清朝中央政权根据形势发展，逐步加强了对西藏地方的管辖和治理：任命了噶伦，建立了噶伦公所（即噶厦），设置了驻藏大臣，制定了一系列的政治、军事、外事、财政和宗教制度，使中央政权对西藏地方的主权管辖发展到了一个历史的新阶段。几千年来，中国各族人民都把国家统一作为最高的价值追求，统一理念深入人心。同时，历代王朝都对少数民族地区采取特殊的治理政策，如在新疆实行的伯克制度，在西南边疆实行的土司制度和在西藏、青海、蒙古地区实行的驻地大臣制度，等等，是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”[2]，创建了带有自治色彩的管理制度。这样的历史文化传统，为民族区域自治提供了丰富的历史经验和社会依据。
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到了近代，中国遭受帝国主义的侵略，沦为半殖民地半封建社会，帝国主义的侵略魔爪同时也伸进了西藏地区。晚清政府、北洋政府以及后来的国民政府对外屈服于帝国主义的侵略，对内实行民族压迫，给帝国主义实施其侵略西藏的阴谋以可乘之机。1888年和1904年英帝国主义两次发动了对西藏的侵略战争，遭到西藏上层爱国人士、僧俗人民和地方军队的英勇抵抗，激起了全国各族人民的极大愤慨和强烈谴责。这使得英帝国主义看到，光凭武力是征服不了西藏的，于是改变了策略，将以武装进攻为主改为以拉拢、利诱上层为主，在西藏上层统治者中培植亲帝分离主义分子，竭力利用藏民族对清朝政府、北洋政府和国民政府奉行民族压迫政策的憎恨和不满，挑拨离间，煽动并支持亲帝分离主义分子搞“西藏独立”，妄图把西藏从中国分离出去，其目的在于把西藏变为英帝国主义实际控制下的殖民地或附庸。
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1909～1910年，清政府为加固西南边陲，派遣川军进藏。十三世达赖密令藏军沿途阻挠，清政府宣布达赖罪状，革去其“阿旺罗布藏吐布丹甲错济寨汪曲欲勒朗结达赖喇嘛”名号。十三世达赖喇嘛逃亡印度，给英帝国主义以威胁利诱手段迫使达赖喇嘛屈服创造了条件。辛亥革命之后，英帝国主义派员护送十三世达赖返回拉萨。1913年英帝国主义经过精心策划，召开了臭名昭著的“西姆拉会议”，在一个时期内，英帝国主义的阴谋似乎要得逞了，十三世达赖喇嘛先后下令驱逐清朝官员和川军出西藏，阻止民国政府官员驻藏；接受英国援助扩编藏军，训练军官，并发动了对内地藏边邻省的进攻；等等。但是，英帝国主义并不满足，他们需要的是完全听命于自己的傀儡和走狗，西藏聘请的英国警官竟然当面劝告达赖放弃政务，专管宗教。英帝国主义还指使亲帝分离主义分子在江孜贵族子弟学校成立秘密组织，图谋发动政变，取代十三世达赖喇嘛。这使十三世达赖喇嘛不能不警觉起来，他意识到：帝国主义是靠不住的，如果没有祖国的支持，他的权力和地位都会受到威胁。
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1919年10月，北洋政府派朱绣等人入藏，与达赖多次会谈，十三世达赖喇嘛表示亲英非出自本意，表示愿服从中央政府，要求大总统从速遴选大员赴藏，以解决西藏问题。[3]1927年，国民党在南京成立了国民政府，十三世达赖喇嘛即派贡觉仲尼等为代表向国民政府转达了达赖喇嘛“倾心内向”拥护中央的诚意。
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1929年，十三世达赖喇嘛接受了国民政府所派的人员进藏，并亲自接见，面陈竭诚拥护中央之意，至此西藏地方与中央的关系开始得到了恢复和改善。[4]十分不幸的是，十三世达赖喇嘛直到1933年12月圆寂，没有能够完全恢复与中央的正常关系，没有完全摆脱英帝国主义的羁绊。他受英帝国主义的诱骗，走了一段错误的弯路，给民族团结和西藏内部的团结造成了很大损失。但是，他在晚年幡然醒悟，终于认识到“倾心内向”、依靠祖国才是唯一的出路，并且为此做出了一些努力。
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1985年西藏人民出版社出版的《藏族简史》在论述五世达赖喇嘛很早就与清朝建立起亲密关系的原因时，说他是顺应了中国民族关系发展的“内向规律”，这是十分贴切的。在西藏地方历史上，出现过许多杰出人物，他们成就的历史功绩都是与这种“内向规律”联系在一起的。例如元代的萨迦班智达·贡噶坚赞，特别是元帝师八思巴、明代的大司徒降曲坚赞、清代的五世达赖喇嘛、四世和六世班禅额尔德尼以及九世、十世班禅额尔德尼等，他们都对祖国的统一大业和发展做出了重要贡献。从他们的业绩中可以清楚地看到：所谓“内向规律”，就是边疆各民族人民及其公众领袖由长期历史形成的对伟大祖国的热爱，是爱国主义的光荣传统，是中华各民族团结合作的凝聚力，是维护祖国统一的自觉性和责任心。这是在中华民族世代相传的延续中积累和形成的传统意识，是一种久传不衰的精神力量，是任何人都不能违背的。十三世达赖喇嘛迷途知返，在一定程度上也是顺应这一规律的表现。
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十三世达赖喇嘛圆寂后，三大寺代表和噶厦僧俗官员开会公决，在十四世达赖降生至亲政前，特请五世热振呼图克图强白益西丹白坚赞出任摄政，掌管西藏政教事务。[5]五世热振强白益西丹白坚赞是一位爱国活佛，同国民党关系比较密切，他是国民党中央候补执行委员、国民政府委员，1935年国民政府还册封他为“辅国普化禅师”。他在摄政期间，按清朝驻藏大臣的礼仪接待了国民政府致祭、追封十三世达赖喇嘛的专使、参谋本部次长黄慕松和主持十四世达赖坐床仪式的专使、蒙藏委员会委员长吴忠信，同意国民政府在拉萨设立蒙藏委员会驻藏办事处。这些都是帝国主义者所不能容忍的，他们唆使“外向亲帝”派的亲英印分离主义分子造谣中伤，迫使热振强白益西下台。1941年由达扎·阿旺松绕取代强白益西摄政。
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达扎是亲帝分离主义分子的代表，他在未得到中央政府批准的情况下摄政以后，就将亲帝分裂主义分子索康·旺清格勒等升任噶伦，完全控制了噶厦政权，使已经有所改善的西藏地方与民国中央政府的关系急剧恶化。他们投靠帝国主义，排除异己，采取了许多分裂祖国、策划“西藏独立”的严重步骤：（1）1942年设立西藏“外交局”，公然把蒙藏委员会驻藏办事处同英国和尼泊尔等外国驻藏人员同等看待，通知他们同西藏地方政府交涉的事宜，必须先经过其“外交局”，企图迫使国民政府接受既成事实，但遭到办事处处长的严词驳斥，使其阴谋未能得逞。（2）1947年派代表出席“泛亚洲会议”，打出藏军的“雪山狮子旗”，以“独立国家”的姿态出现。（3）1947年制造了“热振事件”，将五世热振强白益西害死狱中；还将与热振关系密切、心向祖国的十四世达赖的父亲祁却才让毒死。（4）1949年7月策划了“驱汉事件”，将国民党驻藏人员以及汉族居民赶走，使西藏与祖国内地之间断绝任何联系，妄图以此抵制人民解放军进藏[6]，这其实是一起驱逐中央驻藏机构和官员的事件。[7]（5）调集藏军主力布防昌都，妄图以武力阻止人民解放军进藏。（6）将十四世达赖移驻亚东，同中央对抗到底。事实证明，达扎·阿旺松绕是完全听命于帝国主义的破坏祖国统一和民族团结的死硬分子。但帝国主义及其走狗在西藏为所欲为的时代已接近尾声。最后，达扎被西藏地方统治集团抛弃，不得不辞职下台。
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1949年，中国人民革命和人民解放战争取得了决定性的胜利，中华人民共和国宣告成立。中央人民政府一成立，就宣布废除民族压迫制度，实行民族平等政策，及时确定了和平解放西藏的方针，并且采取了解放昌都、促进和谈的重大行动。这一政策方针赢得了全国人民特别是藏族人民的拥护，促使西藏内部久受压抑的爱国主义情怀迸发出来。许多知名的藏族爱国人士自愿地为和平解放西藏奔走，有的甚至还为此献出了宝贵的生命。
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在西藏地方政府官员中围绕武装对抗还是和平谈判问题，也展开了公开的、激烈的斗争。以噶伦阿沛·阿旺晋美为代表的爱国人士反对武装对抗，反对达赖喇嘛逃亡国外，竭力主张同中央人民政府和平谈判。斗争的结果是达扎下台，十四世达赖亲政。达赖立即通过中国驻印度大使袁仲贤传信给中央人民政府毛泽东主席，报告他已亲政，请求“施恩于西藏僧俗人民和我本人”。[8]毛泽东主席复信予以鼓励。1951年3月8日，中国驻印度大使袁仲贤收到十四世达赖的复信，说他已正式任命了以阿沛·阿旺晋美为首席全权代表的5位全权代表赴京同中央人民政府谈判。西藏地方政府的全权代表齐聚北京后，中央人民政府当即指派了以李维汉为首席的4位全权代表，于1951年4月29日同西藏地方政府的全权代表开始了和平谈判，至5月21日圆满结束。双方代表经过共同努力，一致通过了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（以下简称《十七条协议》），5月23日举行了庄严的签字仪式，中央人民政府副主席朱德、李济深和政务院副总理陈云等参加了签字仪式。
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《十七条协议》的签订，结束了帝国主义侵略、控制和干涉西藏的历史。这是在中国共产党领导下，藏族人民同全国各兄弟民族长期联合奋斗的结果，意义十分重大。
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1951年5月24日，毛泽东主席为庆祝协议签订举行了盛大宴会并且发表了重要讲话，他说：“几百年来，中国各民族之间是不团结的，特别是汉族与西藏民族之间是不团结的，西藏民族内部也不团结。这是反动的清朝政府和蒋介石政府统治的结果，也是帝国主义挑拨离间的结果。现在，达赖喇嘛所领导的力量与班禅额尔德尼所领导的力量与中央人民政府之间，都团结起来了。这是中国人民打倒了帝国主义及国内反动统治之后才达到的。这种团结是兄弟般的团结，不是一方面压迫另一方面。这种团结是各个方面共同努力的结果。今后，在这一团结基础之上，我们各民族之间，将在各方面，将在政治、经济、文化等一切方面，得到发展和进步。”[9]毛泽东主席的这段话，对几百年来的历史做了科学的总结。以《十七条协议》的签订为起点，标志着西藏地方的历史进入了一个崭新的时代，就是在中华人民共和国这个大家庭内，实行民族平等、民族团结、民族区域自治，迈向西藏民族同全国各民族共同发展、共同繁荣的新时代。
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二 实行民族区域自治是西藏社会发展进步的必然结果
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马克思主义一贯认为，实行民族区域自治是多民族国家实行民主制度的一个普遍原则。在多民族国家里，民族平等、民族自治都是国家民主的重要内容。人民的民主权利，包括各民族特别是各少数民族自己当家做主的权利，没有这些权利，就谈不上各少数民族的自治权利和平等权利，国家的民主制度也将存在严重的缺陷。所以，马克思和恩格斯认为在多民族的国家，建立集中统一的大国所必需的前提，就是对各民族实行彻底的政治民主，即必须使那些具有经济、地理和民族成分等特征的地方实行自治。恩格斯说，地方和省的自治制度并“不与政治的和民族的中央集权制相抵触”。他还强调地方自治是“革命的最强有力的杠杆”。[10]列宁进一步发展了这一思想，把民族区域自治看作是建立现代真正民主国家的一般的普遍原则。他指出：“民族区域自治是具有复杂民族成分和极不相同的地理等条件民主国家的一般普遍原则。”[11]“一个民族成分复杂的大国只有通过省的自治才能够实现真正的民主集中制。”[12]“非常明显，如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊的民族成分等等的区域享受这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”[13]所以，中国共产党根据马克思列宁主义关于在民族地区建立民族区域自治的理论原则，积极主张并具体实践了民族区域自治制度，并取得了非常好的社会效果。
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根据中国的社会性质、历史发展以及民族关系的特点，在统一的国家内实行民族区域自治制度是符合中国的国情和各民族的根本利益的。中国自秦汉以来就是统一的中央集权制的多民族国家。长期以来，中华各民族就繁衍生息在祖国的大地上。在政治、经济、文化的长期交往融合的过程中，形成了“谁也离不开谁”的历史格局，建立了相依共存的密切关系，造就了维护祖国统一和民族团结的共同心理，并转化为一种巨大的中华民族的凝聚力和向心力。到了近代，这种集中和统一，在反对帝国主义侵略和民族压迫的过程中，已经成为不可逆转的潮流，形成多元一体的中华民族。中华民族的形成与发展，是形成集中、统一的多民族国家的社会基础。如果在本来就是集中、统一的国家，搞各民族独立自决或实行联邦制，是历史的倒退，是违背马克思列宁主义的，也是违背各族人民根本利益的。在漫长的历史进程中，在中国建立多民族集中统一的社会主义大国，建立民族区域自治有着深厚的历史积淀和民族认同基础。
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在中国长期历史发展过程中，各民族相互迁徙、相互渗透、相互融合，你中有我，我中有你。中国各民族分布的特点是以汉族为主体，各民族大杂居、小聚居、交错聚居。少数民族聚居区除西藏地区很少有汉族以外，其他地区都有大量的汉族居住。就是一个少数民族也不都是聚居在一块地方，而是分散在好几个地方。从各民族人口构成来看，汉族占全国人口的大多数，经过20世纪50年代的民族识别工作，第二次全国人口普查内容中加入人口民族成分辨识，1964年6月30日，28个省、自治区、直辖市共有汉族人口65129万人，占总人口94.22%；各少数民族人口3988万人，占5.78%。[14]到第五次全国人口普查时，2001年1月1日汉族人口为115940万人，占总人口的91.59%；各少数民族人口为10643万人，占总人口的8.41%。同1990年第四次全国人口普查相比，汉族人口增加了11692万人，增长了11.22%；各少数民族人口增加了1523万人，增长了16.70%。[15]这种民族分布特点和民族构成状况，也决定了中国不宜实行联邦制。同时，由于中国各民族资源分布和经济发展的不平衡，使得各民族在经济上形成互补性和依赖性很强的、不可分割的一个整体，任何一个民族都不可能离开这个整体而独立地发展自己的经济。在统一国家中实行民族区域自治，有利于各民族互助互济，取长补短，在经济上形成整体优势，共同繁荣富强。
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中国共产党历来重视民族问题，以马克思列宁主义关于民族与宗教问题的理论为指导，结合中国实际，制定了具有中国特点的民族、宗教政策。中国共产党在第二次全国代表大会上，为解决国内民族问题就提出了政治纲领，其主要内容是：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治。”[16]这是当时中共提出的建立民族区域自治的一项政策，其依据是苏联建国时的民族自决理论，这个理论其实针对的是冲破帝国主义的东方战线的大问题，具有更多的政策色彩，在当时的条件下，加盟共和国形式有利于建立社会主义的新国家，以实现“有一个尽量大的国家，尽量紧密的联盟”这个目标。[17]在这个问题上，中共没有经验可循，只能参考苏联的政策和做法，经过土地革命战争、抗日战争时期的实践，至解放战争时期中国共产党的民族区域自治政策初步形成，并在解放区付诸了社会实践。新中国成立后，究竟如何解决国内的民族问题，中国共产党又采取了十分慎重的态度，毛泽东主席请当时主管统一战线工作的李维汉研究这个问题。李维汉认真研究了国际国内的历史经验，结合中国民主革命问题的实际，广泛听取了各方面特别是少数民族代表人物的意见，认为中国同苏联的历史发展和民族的具体特点不同，民族自决和联邦制不适合中国国情，建议在统一的共和国内实行民族区域地方自治制度，中共中央和毛泽东主席采纳了这个建议。[18]
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1949年9月，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，经过各民族和各民主党派代表充分讨论和协商，一致做出了符合中国国情和人民利益的历史抉择，实行民族区域自治，建立了集中统一的中华人民共和国。会议通过的具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。把民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策，在具有宪法效力的《共同纲领》中确定下来。《中国人民政治协商会议共同纲领》第九条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”。并在第六章“民族政策”中规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”[19]西藏作为藏族的发祥地之一和藏传佛教的发源地，有其特殊的民族与宗教情况，以何种方式、如何顺利实现对西藏的解放，必须面对和正确处理民族与宗教问题，制定符合西藏实际的民族、宗教政策，发挥统一战线的历史作用。
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1952年国家制定了《民族区域自治实施纲要》，1954年把民族区域自治制度载入了宪法，成为中国的一项基本政治制度。1984年，在总结新中国成立30多年的民族区域自治经验、教训的基础上，特别是吸收了党的十一届三中全会以来民族工作的新鲜经验，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，不仅把中国民族区域自治制度进一步法律化，而且标志着中国民族区域自治制度发展到一个崭新的历史阶段。
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2001年，根据国内外的新形势和民族地区的新变化，对1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》又进行了全面深入的修订和补充，使民族区域自治制度更加合理、更加完善、更加符合实际，在民族地区的社会主义现代化建设中发挥着重要作用。
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民族区域自治，是中国共产党解决国内民族问题的基本国策，是中国的一项重要的政治制度。1949年9月7日，周恩来向中国人民政治协商会议第一届会议代表做《关于人民政协的几个问题》的报告，谈到关于国家制度问题时指出：“中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有4亿人以上，少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、高山族等，总起来还不到全国人口的10%。当然不管人数多少，各民族间是平等的。”“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。”[20]周恩来还指出：“今天帝国主义又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这样情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”[21]就在这次中国人民政治协商会议上，各族、各界代表经过认真讨论，一致通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》明确规定：“各少数民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”后来，民族区域自治又载入历次宪法，成为中国国家的一项基本国策和基本制度。这是中国各民族对共同团结奋斗、共同繁荣发展的历史抉择，也是各民族在维护国家统一前提下自由意志的表现。
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中国的民族区域自治，就是在中华人民共和国的领土范围内，在中央的集中统一领导下，遵循宪法，在少数民族聚居的地区建立民族自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家做主，管理本民族内部事务，制定政策。它是综合民族因素、区域因素、政治因素和经济因素为一体的自治。李维汉早就讲过，中国各级自治地方的自治机关具有两重性质。一方面，它是地方国家权力机关（自治地方人民代表大会）和地方国家行政机关，这方面是它的一般性，与普通的地方国家权力机关和地方国家行政机关是相同的。另一方面，它又有特殊性，它是自治地方的国家权力机关和国家行政机关，享有中华人民共和国宪法和自治法赋予的权力，与普通的地方国家权力机关和行政机关是不同的。就是说，上级国家机关有责任充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，保障各少数民族经由本民族的干部在自己的聚居区内当家做主，按照本民族人民的意愿和本地区的实际情况决定问题，亦即按照民族特点和地区特点办事，这就是中国民族区域自治的基本特点和主要的优越性。
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西藏是中华人民共和国领土不可分割的一部分，同时又是具有鲜明特点的一个少数民族聚居地区。在西藏只有实行民族区域自治，才能既保障祖国统一，又保障民族区域的自治权，从实际出发，照顾特点，把西藏的事情办好。按照《中国人民政治协商会议共同纲领》宗旨签订的《十七条协议》确立了西藏地方在祖国大家庭中实行民族区域自治的原则，这是完全符合西藏地方的情况和人民的意愿的，是西藏社会发展进步的必然结果。
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