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1956年9月4日，中共中央针对西藏当时的形势，对西藏民主改革问题下发了重要指示。中央指出，西藏地区的民主改革，必须是和平改革。要实现和平改革，一定要对西藏上层做好准备工作以后，再去进行。这里所说的准备工作，主要指的是以下两点。一要同西藏的各方面的领导人员协商好，取得他们真正的同意，而不是勉强的同意；如果他们没有真正表示要改革，就绝不要勉强进行。二要把上层安排好，在不降低上层的政治地位和生活水平的原则下，把所有僧侣贵族的工作和生活安排好，特别是要对他们中的代表人物的政治地位和生活待遇，经协商做出适当安排。如果这两条没有做好，勉强去做就势必要出乱子。中央明确指出，从西藏当时的工作基础、干部条件、上层态度以及昌都地区发生的一些事件看来，西藏实行改革的条件还没有成熟。因此，实行民主改革肯定不会是第一个五年计划期内的事，也可能不是第二个五年计划期内的事，甚至还可能推迟到第三个五年计划之内去。
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1956年12月，毛泽东主席在接见西藏参观团团长、西藏地方政府噶伦桑颇·才旺仁增等民族宗教上层人士时，明确宣布了中央关于从1956年到第二个五年计划期间的六年间，在西藏不进行民主改革的方针。
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1957年3月5日，中央书记处召开会议讨论西藏工作问题。会议认为，西藏今后六年内不改是肯定的，西藏的人员、机构、事业、财政要下马，而且越快越好。
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5月14日，中央对《西藏工委关于今后西藏工作的决定》做了重要批示，指出：中央在重新考虑了西藏地区的历史和现实情况以后，决定从今年起至少六年以内，甚至在更长的时间以内，在西藏不进行民主改革。当然这是对西藏上层的一种让步，但这种让步不是把整个工作收缩起来，更不是放弃积极的目的。做必要的让步，正是为了在将来实现积极的目的创造有利条件。
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根据中央“六年不改”的方针，西藏工委从1957年3月开始，进行收缩工作，精简机构，缩编人员。
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8月9日，西藏自治区筹委会举行第二十次常委会，通过了筹委会整编方案，将筹委会的民政处、公安处、司法处合并为民政处，建设处、工商处、财政处、农林处、畜牧处合并为财政处，撤销财经委员会，除昌都地区的以外，7个基巧级办事处下设的11个科、室和60多个宗级办事处，一律撤销。在精简机构中，编外的汉族工作人员全部在短时间内撤回内地，藏族人员全部送到内地开办的西藏公学（以后发展为西藏民族学院）进行培养提高，为今后进行民主改革，实行民族区域自治，发展各项建设事业储备干部。
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西藏百年史研究 第三节 西藏自治区的正式成立
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西藏上层分裂集团不接受“六年不改”的方针，悍然与中央决裂，在1959年3月发动了全面武装叛乱，在中央的领导下，西藏经过平息武装叛乱、民主改革，在大力发展农牧业互助生产的同时，中共西藏工委和自治区筹委会积极贯彻稳定发展的方针，在积极发展经济的基础上，加强了基层政权建设，为建立西藏自治区打下了坚实基础和创造了充分条件。
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一 完成平叛改革的遗留任务
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经过平叛改革，西藏政教合一的封建农奴制度被彻底摧毁了，农奴主阶级也被彻底推翻了。但是，封建农奴制的残余势力还存在，有些边远地区的民主改革尚未完成，已经完成民主改革的地方，反动的农奴主分子仍然不断地进行反攻复辟活动，而且斗争的形势非常复杂。为了巩固和保卫民主改革的胜利成果，有步骤地彻底完成民主革命任务，中共西藏工委和自治区筹委会及西藏军区开展了一系列工作。中共西藏工委在认真总结平叛改革工作的基础上，根据中央有关指示精神，先后发出《关于民主改革运动中彻底肃清残匪加强对敌斗争的指示》、《关于打击农奴主阶级分子反攻倒算、复辟破坏的有关政策》、《提高警惕打击反革命现行破坏活动的指示》和《对改革中遗留的几个问题的处理意见》等一系列指示。西藏自治区筹委会和西藏军区，还联合颁布了《对曾参加叛乱外逃的藏族同胞投诚归来的通告》，这些文件明确规定了彻底完成平叛改革的政策和应切实做好的各项工作。
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按照这些文件和规定以及《边境十条》的精神，西藏工委和自治区筹委会对边民从多方面进行扶持照顾，贷款、贷粮等都比内地更为优惠，保证边民生产生活用品的需要。对外逃回窜和内部潜藏的叛乱分子，依靠治保小组、联防队、打猎保畜队和自卫队等多种形式的治安组织，贯彻“积极发动群众，大力开展政治争取，结合有力的军事打击”[38]的方针，分别予以肃清，狠狠地打击了回窜和潜藏的叛乱分子，维护了边境的安全。对投诚归降分子，按不杀、不关、不斗、不判的“四不”政策对待，凡投诚归来的人员，不问过去罪恶大小、职务高低，一律不咎既往。对率领群众和持枪归来的人员，按规定予以奖励，并对他们的生产和生活进行妥善安排。对一小撮最反动的农奴主分子搞反攻倒算，对他们拉拢、腐蚀干部和篡夺基层领导权的复辟活动，则充分发动群众，进行说理斗争，揭露他们的罪行，从而打击了反动农奴主分子的嚣张气焰，提高了农牧民群众的阶级觉悟，争取了一批外逃的叛乱分子投诚归来，安定了社会秩序，保护了农牧民个体所有制，巩固了基层政权组织。
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民主改革以后，西藏的统一战线进入了新的阶段，即由原来的反帝爱国统一战线发展成为人民民主统一战线。这时工农联盟日益巩固，上层人士也发生了重大的变化，大多数人有了不同程度的进步。为了调动一切积极因素，彻底完成民主革命任务，中共西藏工委和各级党政组织对做好新形势下的统一战线工作十分重视。根据中央指示精神，西藏各地首先认真处理了民主改革中的遗留问题，同时采取积极的态度安置上层人士，使他们各得其所，发挥作用。
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1961年8月14日至9月6日，西藏工委召开全区统战工作会议，进一步研究了加强统战工作问题，明确提出在新形势下统战工作的主要任务是：全面贯彻党的统战政策，进一步团结爱国上层人士，团结一切可以团结的人，加强教育，逐步改造，发展进步势力。为了实现这一任务，会议还研究提出了一些具体的措施和要求。在这次会议之后，中共西藏工委陆续批转了张经武在这次会议上的报告《关于当前统战工作的具体情况和今后的主要任务》以及西藏工委统战部制定的《关于加强对上层人士的团结教育工作的意见》、《关于加强同上层人士合作共事关系的意见》、《关于进一步做好寺庙工作的意见》和《关于对未叛领主及其代理人占有生产资料实行赎买政策的初步总结》等文件。根据这些文件的精神，各地进一步重视上层人士的安置、学习、生活和劳动等方面的工作，对上层人士，特别是对上层中的左派人士，不仅给他们安排工作，使他们有职有权，而且帮助他们在工作上做出成绩，在政治上有所进步，生活上得到照顾，同他们合作共事，商量解决工作中遇到的重大问题。通过开展这些工作，全区共安排上层人士876人，使大多数上层人士稳定下来，并且出现了“左派有所发展，右派有所分化”的大好形势。
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在寺庙工作方面，经过民主改革，基本上废除了寺庙的封建特权和封建压迫剥削制度，寺庙中的贫苦僧尼获得了翻身解放，政治上享受平等权利，生活上得到了改善，宗教上有了真正的信仰自由。为了更好地贯彻“政治统一、信仰自由、政教分离”的原则，更好地执行宗教信仰自由政策，在1961年以后的几年中，各级党政组织着重纠正了一些地方在民主改革特别是在改革复查运动中一度出现的违法乱纪行为，对全区著名寺庙进行了维修，同时对寺庙加强了民主管理工作，在僧尼中进行了爱国守法教育。政府还对老、弱、病、残的贫苦僧尼和宗教界上层人士的生活给予补助，给宗教界上层人士安排了工作，调动了他们的积极性。根据中央的指示，从1961年下半年开始，在拉萨三大寺、日喀则的扎什伦布寺和萨迦寺、山南的昌珠寺、那曲的孝登寺相继建立了5个佛学经典研究班，培养了一批宗教界新的知识分子。
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二 加强基层建设，巩固革命阵地
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1961年4月21日，中共中央下发《关于西藏工作方针的指示》，指出：“经过普选建立各级人民代表大会和人民委员会，是彻底完成民主改革和巩固人民民主专政的一个重大步骤，也是西藏历史上从来没有过的一件大事，特别是基层的人民代表大会和人民委员会具有重大意义。”[39]同时也指出：“基层人民代表大会及其选出的人民委员会应该在农会的基础上建立起来，务必树立贫苦农民的优势，权力务必掌握在贫苦农民之手，并且真正能够代表广大农民的意志，成为当地人民的权力机关，在党的领导下实行人民民主专政。”[40]根据中央这一指示精神，从1961年下半年开始，各地陆续进行了基层普选工作，建立了乡人民代表大会制度，成立了乡人民委员会。
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1965年7月，全区普选工作基本完成，乡人民委员会普遍建立起来。基层人民委员会代表广大人民群众的利益和意志，在党的领导下行使政府职权，成为当地人民的权力机关，使基层人民民主专政切实得到加强。在这几年中，中共西藏工委一直把加强农牧区基层建设作为工作的重点，除了积极进行民主建政工作，还加强了共产党和共青团的基层组织建设，在有条件的地方，逐步建立和健全了党支部和团支部，并对一些基层党政组织以及农牧区的生产互助组进行了必要的整顿。在基层工作中，各地区特别注意贯彻党的阶级路线，树立贫苦农奴的政治优势，使农村牧区的革命阵地日趋巩固。此外，各级党政组织还注意改进干部作风，经常强调面向基层，为基层服务。县以上机关领导部门每年都要派大批干部深入基层蹲点，帮助基层干部搞好工作，使基层工作不断地得到加强。
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加强基层工作的另一个重要方面，就是对农牧民群众和基层干部加强思想政治教育。早在1960年上半年，中共西藏工委就发出《关于对农民开展社会主义教育运动的指示》，要求在民主改革已经完成的地区，有领导、有计划地向农民开展社会主义教育。1961年中央关于五年不办合作社的指示下达以后，便把社会主义教育改为社会主义前途教育，同时进行民主革命的政治思想教育和爱国主义教育，后来随着形势的发展，又强调进行阶级教育。在宣传贯彻《农村26条》和《牧区30条》等具体政策时，还着重进行“奋发图强、自力更生”[41]的教育，帮助群众树立和增强“爱国增产、团结互助、勤俭持家、劳动致富”的思想。通过这样的思想教育工作，大大提高了群众的思想认识和政治觉悟，使广大农牧民既明确了现阶段党的方针政策，积极地发展互助生产，又明确了前进的方向，看到社会主义的前途远景，从而保证了“稳定发展”方针的贯彻落实，并为此后的社会主义改造打下了一定的思想基础。
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三 西藏自治区的成立
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经过民主改革以后几年的稳定发展，在政治、经济、文化等各方面都取得了巨大成绩的基础上，1965年9月西藏自治区正式成立。西藏地方的区域自治政权是经过艰难曲折的道路逐步建立起来的，西藏自治区的正式成立，标志着西藏人民进入了当家做主的新时代，也标志着西藏民族地区从此跨入了社会主义社会的新阶段。
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（一）建立各级地方基层政权
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在西藏自治区筹备委员会积极行使民族区域自治职权的同时，各级地方基层人民政权也逐步建立起来。平叛改革一开始，驻藏部队就迅速地在拉萨和其他发生叛乱地区建立了军事管制委员会，行使人民政府职权，接管了各地的政治、军事、民政等，在平息叛乱、保护人民生命财产、维护社会治安方面发挥了重要作用。接着各地相继建立了群众性组织，如：平叛生产委员会、平叛保畜委员会和居民委员会。随着各地叛乱的平息，广大农牧区陆续建立了各级农民协会，这是人民当家做主的组织，也是带有政权性质的自治机构，深受广大群众的爱戴和拥护，为全区基层人民政权建设打下了良好基础。
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1960年1月，经国务院批准，西藏原有的83个宗和64个原西藏地方政府直接管理的相当于宗的谿卡合并为72个县和1个县级区，设立7个专署和1个市，即昌都、林芝、山南、江孜、日喀则、那曲、阿里专署和拉萨市。到1960年4月，7个专署和拉萨市以及72个县的人民基层政权便全部建立起来，还建立了20个区和300个乡人民政府。与此同时，还成立了西藏地区和各专区级的政治协商组织，团结了爱国进步的中上层人士，进一步巩固和扩大了人民民主统一战线。
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