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毛泽东表态称：“七大写的是减租减息，寻找适当方法实现耕者有其田。当时七大的代表多数在延安时间太久，各地新的经验未能充分反映，现在有了这种可能，使我们从观念形态上解决问题，进而使一万万人得到利益。这样我们就可以进行严重的斗争，而不致失去群众的支持。国民党比我们有许多长处，但有一大弱点，即不能解决土地问题，民不聊生。这一方面正是我们的长处。”“现在类似大革命时期（查历史问题决议说法），农民伸出手来要土地，共产党是否批准，今天必须表明态度。”解决土地问题，“这是我们一切工作的根本、是下层建筑，其他都是上层建筑。这必须使我们全体同志明了”。当然，在宣传上，应当“暂时不讲耕者有其田，但将来一定要宣传”。
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刘少奇最后对讨论作了结论，说：“方针作这样的决定：实行耕者有其田，文字还可以修改。”[23]
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总结上述发言，不难了解，第一，“五四指示”的形成，与当时的战争形势并无直接关联。第二，直接影响中共中央不得不下决心进行土地改革的最主要原因有二：一是各根据地农民受到中共各地阶级政策的影响，已经开始广泛地尝试从地主手中夺取土地，相当部分地区实际上已经通过这种方法解决了土地问题，中共中央必须作出反应；二是1927年大革命失败所留下的心理阴影。从与会者多人不约而同地强调不能重复大革命失败的错误这一点，可以明显地看出，由于中共此前始终认为第一次国共合作失败的原因就在于以陈独秀为首的中共中央当时在工农运动问题上采取了右倾机会主义的态度，特别是压制了湖南农民运动，因此，中共领导人这时不能不把是否支持根据地农民获得土地的要求，视为可能再度影响其革命成败的关键性要素了。由此可知，与其说中共中央1946年决心推动土地改革运动是为了应付国共全面战争的动员措施，倒不如说这是它在突如其来的农民运动面前，基于其对1927年革命失败所总结的经验教训，而采取的一种应变措施。
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土地赎买政策的提出与背景
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既然主要还是一种针对各地农民要求土地运动的应变措施，中共中央决策与实施的情况，就不可避免地要受到当时整个国内外政治大环境的制约，其支持农民实行土地改革斗争的幅度，也就自然要受到相当的约束。在这方面，毛泽东的态度明显地比刘少奇等人要激烈一些。比如，他在5月4日的讨论中，就基于大革命时期他在《湖南农民运动考察报告》中提出的“矫枉必须过正，不过正不能矫枉”的观点，明确表示：“农民的平均主义在分配土地以前是革命的，不要去反对。”强调除了对大地主、恶霸、汉奸以外，中小地主，包括旧富农，“实际上也是要侵犯一些的”。[24]
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不过，比较毛泽东的讲话和随后修订公布的“五四指示”内容，可以发现，毛泽东的意见只是部分地被写进了指示当中。而对于刘少奇所坚持的关于要尽可能保证不变更富农的土地，对一切中小地主，特别是属于军属、抗属、烈属的地主家属，在土地份额上及面子上，应给予相当的照顾等项规定，毛泽东随后也表示了认可。
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5月5日，毛泽东修改并正式批准了“五四指示”，且再次重申：宣传上“不要谈土地革命等”[25]。刘少奇据此起草了中共中央的指示电，告诫各地称：“在目前斗争的策略上，我们在各地的报纸上除公开宣传反奸、清算、减租、减息的群众斗争外，暂时不要宣传农民的土地要求、土地改革的行动以及解放区土地关系的根本改变，暂时不要宣传中央一九四二年土地政策的某些改变，以免过早刺激反动派的警惕性，以便继续麻痹反动派一个时期，以免反动派借口我们政策的某些改变，发动对于群众的进攻。”[26]
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而为了从理论的高度说明中共中央对实行土地改革的基本观点，中共中央还于5月8日形成了一个《毛泽东、刘少奇关于土地政策发言要点》，作为对“五四指示”的补充说明文件。内中说明：第一，“现在类似大革命时期，农民伸出手来要土地，共产党是否批准，必须有坚定明确的态度”。第二，“目前国民党有大城市，有帝国主义帮助，占有四分之三人口的地区，我们只有依靠广大人民群众的伟大力量，与之斗争，才能改变这种他大我小的形势。如果在一万万几千万人的解放区内，解决了土地问题，即可使解放区人民长期支持不觉疲倦”。第三，土地改革是中国革命“一个最根本的问题，是一切工作的基本环节，必须使全党干部认识其重要性”。据此，“不要怕自由资产阶级和中间分子暂时的动摇”，“不要去批评农民的平均主义”，但要反对“不联合中农……不照顾应当照顾的各色人等”，要反对破坏党的工商业政策。[27]
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由上述指示中不难了解，“五四指示”尽管政策温和，限制甚多，但中共中央要求各地帮助农民解决土地问题的决心却很大。其在给冀热辽分局的电报中就宣称：“减租还应进行，但只靠减租不能解决土地问题，应利用清算减租，清算负担，清算抢掠霸占，清算黑地挂地，清算劳役及其他剥削等各种方式，使地主土地大量转移到农民手中。”到了5月19日，鉴于东北争夺战的严峻形势，中共中央已明显地具有了通过解决土地问题来争取农民支持的政治意图，因而有针对性地提出：“清算运动不仅可以用来清算敌伪及汉奸土地，而且可以用清算方式解决地主阶级的土地。”[28]这意味着，中共中央认为在东北可以突破“五四指示”的规定，不分汉奸与否，向一切地主阶级取得土地分给无地少地的农民。
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然而，形势比人强。5月下旬，由于四平战役失利，在与国民党的军事较量中，中共军队主力被迫退过松花江，放弃了此前占领的大片地区。为牵制国民党在关外的进攻，毛泽东于5月底开始在山东地区实施报复作战，将战火引到关内来。6月1日，中共中央第一次作出了“全国内战不可避免”的判断。[29]但真的到了“大战在即”的时刻，中共中央对要不要利用激烈的土地改革方式来动员农民的问题，却反而变得犹豫起来了。
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首先，在和战问题上，毛泽东相信中共尚未作好全面战争的准备，故一方面坚持寸土必争、寸步不让，另一方面却又不希望马上开战，故再三强调：“我党基本方针应是在不丧失基本利益下实现和平。”他要求周恩来等要“竭力争取和平”。称只要蒋答应停战，就要全力争取，并且要设法“变暂时停战为长期停战”，说“长期战争于我不利”。即使蒋介石非打不可，也“必须使全国性内战爆发的时间尽可能推迟”。真打起来，也要争取议和。并表示说：“大打后，估计六个月内外时间如我军大胜，必可议和；如胜负相当，亦可能议和；如蒋军大胜，则不能议和。因此，我军必须战胜蒋军进攻，争取和平前途。”[30]
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其次，在土改问题上，一方面，从战争需要和新区巩固的重要性出发，毛泽东再三指示东北局等说：“今年务必将土地问题全部或大部解决完毕。土地问题解决，兵也有了，匪也容易剿了，大城市也巩固了”，此点“至关重要”。[31]但另一方面，因为毛泽东这时的基本思想还是想和，而非想战，故他深知维护统一战线和联合中间势力的极端必要性。在这种情况下，他自然对随着“五四指示”下发的《土地政策发言要点》中的一些鼓励各地不要怕农民的平均主义，不要怕吓跑资产阶级和中间分子之类的说法[32]，感到不尽妥当。鉴于许多地方这时已经发生了过火斗争的情况和中间派人士开始发出明显的怨言，经反复斟酌后，毛泽东于6月27日以中共中央的名义正式提出：“中央正考虑由解放区发行土地公债发给地主，有代价地征收土地分配农民”，“如此可使地主不受过大损失”。[33]
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尽管，中共中央内部这时多数人怀疑，战争将起，各地有无可能拿出许多钱来贷给农民，而那些贫苦农民是否有能力向政府借贷来购买地主多余的土地，是否有能力偿还公债利息等，但经过多次讨论研究后，中共中央还是很快就起草了和平土改的具体实施方案，于7月19日正式下发征求各中央局的意见。
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其电报称：“为了公开宣布我们实行耕者有其田的土地政策，使农民群众自下而上的土地改革运动与各解放区政府自上而下的土地法令相互配合，以满足农民的土地要求，推进土地改革运动的规模和速度。同时为了公开宣布保障地主在土地改革后必需的生活，以缓和地主逃亡，分化地主内部，并减少民族资产阶级分子和中间人士的动摇怀疑，以巩固反对内战独裁争取和平民主的统一战线，使土地问题得到顺利的解决”，中央正在研究一种可以公布的土地政策。即准备根据孙中山的照价收买的办法，“由政府发行土地公债，交付地主地价，分十年还本。公债基金，或者由得到土地的农民担负一部分，农民每年向政府交付一定数量的地价，分为十年至二十年交清。另一部分由政府在自己的收入中调剂。或者根本不要农民出地价，由政府在整个财政税收中调剂。除公债办法外，在抗日战争期间，地主负欠农民的债务，农民亦可当作交付地价折算”。“在土地改革后地主所保留的土地及财权、人权均受政府法律保障，不得侵犯。”[34]
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中共中央在这个时候提出这样一种极为温和的土改方案，无疑是与军事形势紧张，因而重新高度重视统一战线工作的态度变化有关的。中共中央这时专门给在重庆的周恩来等去电，要求他们向民盟等中间派人士解释说明：“各地农民在抗战八年中，曾三次起来要求土地，我党均用了极大的说服解释工作，推延下去。自日本投降后，各解放区广大农民起来清算汉奸恶霸，自己动手解决土地问题，我党无法和不应阻止这种群众的正当要求。”“农民起来之后，在个别地区或有过火之处，仅仅是个别地区的个别现象，这是难免的。但根据最近苏北的统计，淮海区在减租、反奸清算之后，全区现有地主一万一千零五十二户，共有土地一百三十四万二千九百五十亩，如平均计算，每户地主尚有一百二十一亩，如以每户八人计算，地主每人平均有十五亩，等于中农每人土地的五倍。太行区最近反奸清算后的统计，地主每人平均有地十三亩七分，中农每人只三亩一分地，贫农每人只二亩一分地，地主每人平均所有的土地，等于中农四倍半，等于贫农六倍半。其他各区地主保留的土地，等于中农的两倍至五倍。这些材料，证明解放区农民忍受了很大的损失，来照顾地主在土地改革后必需的生活，希望民盟人士对解放区的农民土地改革运动，加以全面的具体的调查研究。”至于中共中央的政策，则准备“对一般地主土地，不采取没收办法，拟根据孙中山照价收买的精神，采取适当办法解决之，而且允许地主保留一定数额的土地。对抗战民主运动有功者，给以优待，保留比一般地主更多的土地”。[35]
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毛泽东和中共中央随后也再三发出指示，要求各地必须和各界人民亲密合作，必须争取一切可能争取的人。在农村中，一方面应坚定地解决土地问题，紧紧依靠雇农、贫农，团结中农；另一方面，在进行解决土地问题时，应将一般富农、中小地主分子和汉奸、豪绅、恶霸分子，加以区别。对待汉奸、豪绅、恶霸要放严些，对待富农、中小地主要放宽些。“凡亲自从事耕种土地之中农及富农的土地，不问其多少，应免于征购。”[36]尤其是，为了粉碎蒋介石的进攻，“我们必须自觉的向富农让步，坚持中央不变动富农自耕土地的原则”。在土地问题已经解决的地方，应保障一切地主必需的生活条件，并“应对一切地主采取缓和态度”。[37]在一切土地问题已经解决的地方，除少数反动分子外，应对整个地主阶级改取缓和态度。对一切生活困难的地主阶级给以帮助，对逃亡地主招引其回来，给以生活出路，借以减少敌对分子，使解放区得到巩固。如此做的一个主要目的，就是要准备努力生产，使一切必需品，首先是粮食和布匹，完全自给。争取在战争全面爆发之后，使自卫战争的物质需要得到满足，同时又必须使人民负担较前减轻，使我解放区人民虽然处在战争环境，而其生活仍能有所改善。[38]
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陕甘宁边区和平赎买土地的试行
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需要了解的是，提出土地征购的设想，也是与中共中央对其所在地陕甘宁边区统战情况的了解和认识密不可分的。因为边区有一半地区早在土地革命时期就已分配了土地，已鲜有所谓地主和旧富农了，另一半地区抗战期间通过减租减息，地富的土地财产也已受到极大削弱。再加上边区未被日军占领过，不存在反奸清算的条件，相反农村富裕阶层中相当多开明士绅和被统战人士，以及抗属、烈属和干属等，简单地指望通过减租清算运动来平均土地，肯定会造成较大的社会波动。作为中共中央所在地，此种影响难免会对中共自身的形象造成较大的伤害。
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但问题在于，各个敌后根据地的情况与陕甘宁边区的情况相去甚远。不仅各个根据地都是抗战期间建立起来的，没有经过土地革命，而且在抗战过程中也多经历过与日军反复拉锯的过程，因此反奸清算早已成为各根据地用来向地主斗争的最主要也是最简便易行的政治方式了。对于这种复杂情况，中共中央很快就注意到了，却又颇难简单决策，因此它只能去征求各中央局的意见。
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它为此特别询问各中央局：如果我们目前宣布这样的法令，对当前正在发展的群众运动有否阻碍？地主多留地和用公债征购及农民出一部分地价等办法，农民是否赞成，有无损伤农民的基本利益？现在由政府宣布土地法令是否已到时机？如果你们那里土地问题大部分已经解决，那就要采取批准农民既得果实，由政府调剂补救地主的必需生活资料和土地的办法，这样的法令是否适当？如果在大部没有解决，群众运动刚开始的地区，宣布这样法令又是否适当？等等。[39]但是，多数中央局和中央分局都表示了不同的意见。
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9月21日，由于各中央局的意见分歧甚大，中共中央决定暂缓发表征购土地的提议文件。其指示电就此解释说：“中央关于征购土地提议，有些地区要求暂缓发表，以免影响群众的反奸清算运动；有些地区要求提早发布，其主要目的是为了在老区内解决抗日地主、抗属地主的土地。我们将各地意见研究之后，认为目前暂不公布为有利，等过了阳历年各地将土地问题基本解决之后，再看情况决定发布问题。”但是，指示同时还是明确要求：即使反奸清算，也应该遵照如下原则行事，即：“（甲）保障地主在土地改革后的必需生活，给他们留下不少于中农或多于中农每人所有的半倍到一倍的土地；（乙）一般不动富农的土地，坚决实行‘五四指示’的原则；（丙）中农必须使之在土地改革中得到利益，决不能侵犯中农利益，如中农的土地被侵犯者，必须退还和赔偿。”[40]这一指示说明，中共中央这时固然因为担心影响正在反奸清算运动中的部分地区的群众情绪，决定暂缓发表征购土地的文件，但并不是认为这一新的政策有什么问题。不仅如此，它还生怕各地的运动不注意照顾地主，更不允许动富农的土地和侵犯中农利益。
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有关征购地主土地的文件虽然没有在各地公开发布，但仍在中共中央所在地陕甘宁边区进行了试点。1946年9月底，边区政府委员会一致通过试行土地公债的决议。11月，即在蒋介石不顾中共反对，断然宣布召开国民大会，国共关系面临全面破裂之时，陕甘宁边区第三届第二次政府委员会发布决议称：“在土地未经分配区域，以贯彻减租，并采用土地公债，征购地主超额土地的办法，以消灭封建剥削，实现耕者有其田。在经过土地分配的地区，亦应根据各地具体情况，进行土地整理登记，将公地适当分配给无地和地少的农民，调解农民相互间的纠纷，确定地权。”[41]
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11月25日，边区政府按照中共中央的指示，首先在距延安不远的绥德县贺家川村进行试点，由政府向地主用征购的方式买地，然后再卖予贫苦农户。仅九天时间，村里61户无地少地农民就在边区银行的资助下，用8000磅的粮食买到了200多英亩的土地。[42]随后进行试点的，还有庆阳、关中两个分区的一些村子。[43]
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紧接着，12月初，边区政府公布了《征购地主土地条例草案》，明文规定：“一、在抗日战争中、自卫战争中，对边区著有功绩之地主，留给其家中每人平均地数，应多于当地中农每人平均地数之一倍；二、中小地主留给其家中每人平均地数应多于当地中农每人平均地数百分之五十；三、大地主留给其家中每人平均地数，应等于当地中农每人平均地数；四、恶霸地主留给其家中每人平均地数，应等于当地中农每人平均地数百分之八十。凡地主自力耕种之少量土地，不得征购。”[44]
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对此，党内一些领导人犹感不足。时任中共中央法律问题研究委员会主任委员的谢觉哉就主张：“解决土地问题是消灭封建，繁荣农村，不是对地主取报复。因此，二、三、四项的分别规定没有必要。‘对边区’、‘少量’字也不必要。”[45]
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