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同年10月，周恩来在重庆公开重申了这一立场。周声称，共产党的土地政策的主要目标仍然是减租减息，耕者有其田和土地国有化将留待未来完成。[34]
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许多观察者认为，共产党突然改变土地政策唯一合理的解释是内战本身。1945年10月，中国共产党和中央政府开始进行谈判；1946年5月，战争已经迫在眉睫了。这年夏天，国民政府对解放区发动了一次大规模进攻。共产党从未正式承认，是战争促使他们改变了土地政策。但在1946年，共产党公开宣称，只有通过土地改革，才能动员农民，取得农民广泛的支持。这之间的因果关系似乎十分清楚。
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然而，一些敏锐的观察家指出，在1946年5月之前一段时间，共产党的土地政策已经开始“左”倾了。毛泽东1945年11月初起草的一份党内指示反映了共产党不愿对外承认的、土地改革过程中出现的过激性。
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减租必须是群众斗争的结果，不能是政府恩赐的。这是减租成败的关键。减租斗争中发生过火现象是难免的，只要真正是广大群众的自觉斗争，可以在过火现象发生后，再去改正。只有在那时，才能说服群众，使他们懂得让地主能够活下去，不去帮助国民党，对于农民和全体人民是有利的。目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。[35]
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实际上，在共产党控制的地区，已经开始以“清算”的名义“没收”土地了。减租已经成为土改过程各种挟私报复行为的一种较为委婉的说法了。《五四指示》只是明确和规范化了日本投降之前共产党就一直在执行的一项政策。就这个方面而言，《指示》既指出了未来的发展方向，同时也是共产党过去几年在解放区的实际做法——尽管是以减租的名义进行——的延续。
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《五四指示》[36]
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《指示》的开篇指出，在山西、河北、山东、华中各解放区，已经有广大的群众运动，在反奸、清算、减租、减息斗争中，直接没收地主的土地交给农民。有些地方甚至实现了“平分土地”，所有的人都得到了三亩土地。因为一些人，包括某些党员，开始对群众运动产生怀疑，在这种情况下，党决定确定土地改革的政策路线。各地党委被要求——在条件允许的情况下——在年底之前推进土地改革。《指示》声称，各地党委必须明确认识解决解放区的土地问题是党目前最基本的历史任务。指导运动的主要原则如下：
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1．坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。
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2．吸收中农参加运动，并使其获得利益，不可侵犯中农土地，凡中农土地被侵犯者，应设法退还或赔偿。
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3．一般不变动富农的土地，如在清算退租的土地改革时期，由于广大群众的要求，不能不有所侵犯时，亦不要打击得太重。应使富农和地主有所区别。如果打击富农太重，即将影响中农发生动摇，并将影响解放区的生产。
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4．凡我之政权不巩固，容易受到摧残的边沿地区，一般不要发动群众起来要求土地，就是减租减息亦应谨慎办理，不能和中心区一样，以免造成红白对立及受到危害。但在情况许可地区，又当别论。
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5．如果我们不能遵守上述各项原则给运动以正确的指导，就会使农村群众发生分裂，就会使贫农、雇农和我们党陷于孤立，就会增强豪绅、地主和城市反动派极大的力量。因此，各地必须召开干部会议，讨论中央指示，向一切党的干部印发并解释中央指示，根据当地具体情况，确定实施中央指示的计划，调动大批干部，加以短期训练，派到新区去进行这一工作。同时向党外人士作必要与适当的解释，指出这是90%以上人民群众（农村中雇农、贫农、中农、手工业者及其他贫民）的正当要求，同时合乎孙中山的主张与政协的决议。
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6．对于中小地主的生活应给以相当照顾，对待中小地主的态度应与对待大地主豪绅恶霸的态度有所区别，应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。
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7．集中注意力向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争。没收他们的土地，但仍应给他们留下维持生活所必需的土地。
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8．除罪大恶极的汉奸分子的工厂、商店应当没收外，凡富农及地主所设的商店、工厂，不要侵犯，应予以保全，以免影响工商业的发展。不可将农村中解决土地问题、反对封建阶级的方法，同样用来反对工商业资产阶级，我们对待封建地主阶级与对待工商业资产阶级是有原则区别的。有些地方将农村中清算封建地主的办法，错误地运用到城市中来清算工商业主，应立即停止。
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9．罪大恶极的汉奸分子及人民公敌，当地广大人民群众要求将其处死，应赞成群众要求，经过法庭审判，正式判处死刑。除此以外，一般的应施行宽大政策，不要杀人或死人，也不要多捉人，以免引起群众恐慌，给反动派以进攻的借口。
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10．对一切可以教育的知识分子、开明绅士、城市中的自由资产阶级分子、赞成我们的民主纲领的其他党外人士、逃亡地主及其他人等采取宽容和解的态度。
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11．即使一些地主和逃亡分子回家的目的在于扰乱解放区，亦以让其回家置于群众监督之下更为有利。如此，可以减少城市中反对群众的力量。
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12．解决土地问题的方式，群众已创造了多种多样。例如：
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（甲）没收分配大汉奸的土地。
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（乙）减租之后，地主自愿出售土地，佃农可以优先权买得此类土地。
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（丙）由于在减租后保障了农民的佃权，地主可仍自愿给农民七成或八成土地，求得抽回二成或三成土地自耕。
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（丁）在清算租息、清算霸占、清算负担及其他无理剥削中，地主出卖土地给农民来清偿负欠。农民用以上各种方式取得土地，且大多数取得地主书写的土地契约，这样就基本上解决了农村土地问题，而和30年代内战时期在解决土地问题时所采用的方式大不相同。使用上述种种方式来解决土地问题，使农民站在合法和有理地位，各地可以根据不同对象，分别采用。
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13．在运动中所获得的果实，必须公平合理地分配给贫苦的烈士遗属、抗日战士、抗日干部及其家属和无地及少地的农民，在农民已经公平合理得到土地之后，应巩固其所有权，发扬其生产热忱，以便提高解放区生产。在运动中及土地问题解决后，应注意巩固与发展农会和民兵，发展党的组织，培养提拔干部，改造区乡政权，并教育群众为保卫已得的土地和民主政权而斗争。
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14．1942年中央确定土地政策，几年来正确地发动了广大群众运动，支援了抗日战争。减租政策还没有完全废止。但由于清算减租运动的发展和深入，实际上不能不依照目前广大群众的要求发生重要的改变，虽然不是全部改变。
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