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藏于上海市档案馆的“13日会议记录”后面的一份文件是十项要求，没有日期和其他标记，使用中日两种语言。中文的措辞很蹩脚，偶尔与日文意思不相符。在借用北方“村庄”这个词时用“村儿”（加儿化音），而不用“村”（尽管长江三角洲很少使用“村”），显然这个文件的作者在北方学过中文。该文件是某个日本驻军司令官向某个“街”或者郊区村庄的居民布置“占领政府”的任务。第一条是建立“维持会”，也可以设立“自卫团”，但这一阶段不作硬性规定。第二条是给“维持会”成员发放“腕章”，当地居民称作“良民证”。（“良民”这个词是明朝开国皇帝在1380年代使用的，指代那些顺从的老百姓。日本人复用这个词，也有同样的目的。）30第三条是街道、家里、“河上”都要保持清洁；第四和第五条是“住民”要真诚地尊敬日军，要给日军提供“货物”。接下来的是针对严重违反军事法令的惩罚性条款。任何人偷盗日军的财产将受到严厉的惩罚。（本条中文表达不太通顺，它的意思是“偷盗皇军财产”将受到斩首的惩罚，这有可能翻译出错了。）如果没有当局同意，在陆上或水上通行的人将被逮捕。来自他村的村民，如果有人担保，可获准进入。他们一到村庄，必须立即向皇军汇报他们及其船只的情况。最后一条是，如果人们想“除草”，可以不用请示当局，尽管除好了（中文“特所命草严等宜可以艾除也”）。这么奇怪的规定竟然写进“占领政府”的条例中。我只能推测，关于此项资源一定发生过争论，驻军司令官觉得有必要重申，一切延续日军入侵前的规定，任何人都不能利用日本人的出现使地方利益分配不公。
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我只找到了这几条为数极少的文献，来展现沦陷时期日军强加给“维持会”的一些义务。会议记录表明，建立“维持会”是为了“恢复”地方秩序，监控地方老百姓的活动，提供“沟通”的渠道，允许日军以最少的冲突来换取地方上的资源。尽管在日军和当地合作者之间会有一些冲突，但“维持会”几乎毫无权力抵制日军的控制。那十项要求表明，控制是多么事无巨细。确实，控制是如此全面，以至于很多人误以为“维持会”是日军的工作队，不是由中国人组成的，如河南的一个加拿大传教士就是这么认为的。31这两个文献资料所使用的语言还在一定程度上揭示了占领双方的关系。语言是占领者和被占领者交互作用的地方，它能不断体现二者之间的不同。这种很蹩脚的语言重现了占领双方的不自然关系，那些用中文所写的文件提醒我们，这是占领者用外文在言说。
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建立“维持会”只是“宣抚班”职员在长江三角洲地区重建地方政府的一系列活动的第一步。下一步是用“自治委员会”代替“维持会”。“满铁”3月16日“宣抚”工作报告是这样描述这一阶段的：
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就这一点来说，为了建立地方自治组织，首先，“宣抚班”要鉴别出每个村镇里有权有势的人物，并将他们集中起来，挑选出其想要的人组成“自治会”。渐渐地，“宣抚班”将这些组织与已建立的自治组织联合起来，并在地理位置重要的地方组织成一个较大的自治机构，并扩充人员，增强势力，最终形成具有县政府特征的地方“自治委员会”（或者“联合自治委员会”）。“宣抚班”以这种方式指导和监督，当新政权形成时，自然在其控制之下。
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“自治”是北洋政府时期很流行的话语，即给地方精英治理地方事务的权力，这纯粹是故弄玄虚、欺人之谈。实际上是期望他们在不损害中央政府财政权力的情况下承担管理地方事务的职责。32日本占领者的计划亦是如此，自治组织的创建在政权建设的复杂过程中就如一个单边上扬的梯子一样，从每个村庄开始，最高点是占领政权的南京政府。这是一个不断招募新成员、不断剔除老职员的过程，如“满铁”报告所描述的那样。它首先征募服务于日本人事业的村庄头面人物，接着进行筛选，组成村庄层面上的组织机构。然后进行第二轮筛选，将这些组织机构与县组织联系起来，再一次减少人员，变成县政府的附属机构。动员村庄里的头面人物进入基层政府，是在这些人与日本人建立的政权之间强加契约的一种方式，与此同时，虽看似将他们置于新政权的控制之下，但实际上是掌控在宣抚班职员的手中。33毫无疑问，“占领政府”是中日联合工程，但它们之间的政治关系是不平等的。
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表二 长江三角洲地方政府组成的阶段
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自治会吸收的成员是先前“维持会”的职员，他们或是“宣抚班”认为可以接受的，或是无法解雇的人员。除此之外，“宣抚班”还设法招募其他一些重要的人物。这些不同的人，有时是有竞争关系的人拼凑在一起，彼此之间很难相处。“宣抚”人员试图不伤和气地将那些令人讨厌的人打发走，招收一些更有魅力的人物，但这种周旋工作非常困难。建立准“自治会”，然后通过协商谈判，将“维持会”过渡到“自治会”，这一过程充满着艰辛。在这个过程中，“宣抚班”职员可能将政治上不负责任的人调到其他职能部门或援助组织中，尤其是不需要多少机智或财政责任较轻的地方，譬如警察或民兵。这也给了“宣抚班”职员时间来争取那些卷入到抵抗力量中的头面人物。受过较好教育的人非常敏感，如一个加拿大传教士于1938年6月在河南北部注意到的那样，他们的第一选择是逃走，而不是滞留在地方上无动于衷，“接受过教育的人尤其是那些接受过西方教育的人选择离开，原因是他们害怕日本人的到来，会强迫他们参与征服者指导下的地方政府”。34这种担心不无道理，“宣抚班”职员定期审查这样的人，并强迫他们进行合作。
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由于这些原因，建立一个令人满意的“自治会”可能是个漫长的过程，任务艰巨。有些地方从“宣抚班”的抵达到“自治会”的就职典礼只要短短的一周时间，如太仓和丹阳。而有些地方则长达四个月，如松江，这主要依赖于地方上的条件。虽然如此，但由于日本人有军队，且急切于看到成效，因此这个过程通常而言还是比较迅速的。“中支派遣军总司令”1938年1月28日的报告指出，在长江三角洲，已有27个“宣抚班”奔赴各主要城镇，“大概有15或16个主要城市已建立了‘自治会’，而且农村也渐渐成立了‘自治组织’”。这些成绩表明，如其满怀希望的那样，“秩序正在恢复之中，老百姓感觉地方正在趋于安定”35。
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尽管“自治会”比“维持会”要高一个层次，但日本人还是将其看作是临时性组织，一旦地区稳定，就要被正规的行政机构所取代。它们是过渡到另一组织的桥梁，本身不是最终目标，这在“中支派遣军”1938年1月18日制订的11条“中支地区政治事务指导计划”中规定得很明确。第十条指出：“行政机构准备就绪，‘自治委员会’将被解散。”36建立“自治会”，目的是让“特务部”有个可合作的对象。但从一开始就很明确，至少在日方是这样的，没有人指望它们为“占领政府”提供有效乃至顺从的地方根基。但中方人员被招收进来的时候有没有意识到这种情况，就不太清楚了。如果意识到这种情况，他们会阻止日方的行动吗？根据他们所下的赌注，或许不会。但这意味着，在建立地方权力的漫长道路上，这个障碍将伴随着另外一些人和机构。
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当规模较大的县政府筹备之时，“宣抚”人员驻扎在一线，亲自指挥“自治会”的工作，尤其是一些关键性的部门，如治安、财政、经济复兴等，其正式名称叫“宣抚班”。在接下来的几个月，它是一个非正式组织，与这个含糊不清、普通的“班”意思相符。只要有可能，在最初的几个月甚至几周后，“宣抚班”及其职员尽量从公众视野中消失。然而，他们的权力是众所周知的。1946年，“内政部长”梅思平在因通敌罪被审讯时说，“宣抚班”的权力在被占领各县是首屈一指的，监督中方官员所做的每一件事，他相当精确地描述了这些县的权力所在。37对梅而言，“自治”是日本人的虚构，其名称与实际情况恰好相反。地方政权在日本人的控制之下，毫无权力可言。梅的陈述是暗示法庭，不应该由他来承担基层“占领政府”所作所为的责任。无论法庭如何评价梅的陈词，但它还是选择不接受梅的暗示。
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随着政治工作的就绪，“宣抚班”开始修复遭受战争毁坏的地区，重建“稳定”的基础，允许老百姓继续他们的生活。对占领者来说，更重要的是，利用占领区的劳力，将占领转化成符合其利益的行为。“北支派遣军总司令部”绘制了一个表格，题目为“工作纲要”，具体规定了“宣抚班”要做的工作。这个“工作纲要”所包括的一些规定，显然不适合华中的“宣抚”工作，比如涉及马匹的那些条款。尽管如此，它还是很好地概述了“宣抚班”在最初清理尸体和残骸之后所必须从事的大致工作。我从华中“宣抚”工作档案中找不到与此相媲美的工作纲要，因此将此全文翻译如下：
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1. 政治“宣抚”工作：
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（1）鼓励逃走的人返回：颁发良民证、通行证，确认政治上和经济上有影响的人；
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（2）稳定人口，安定人心；
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（3）收集土地登记簿、户口登记簿、课税清册；
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（4）组织和训练保安大队：自卫队、保甲、青年团；
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（5）赢得老百姓的心。
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2. 社会政策工作
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（1）安抚难民：成立难民接收中心，施粥，发放学校用品；
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（2）提供医疗救助，发放药品；
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（3）将以前妓女所住的地方改造成敬老院；
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（4）开设咨询处：职业介绍所、纠纷解决办公室、人民法庭、意见箱；
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