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熊谷的观点在长江三角洲“宣抚”人员中普遍存在。跟他极为相似的“太仓宣抚班班长”玉置新是这样表达其思想的：“复兴工作的客观条件是重建稳定和恢复经济，且必须伴随着人们个人生活方式的革新，尤其是戒除鸦片和赌博，‘宣抚班’一定要拯救战后的中国民众。”12不难看到这种正确的主观认识和实际工作之间的差距。玉置新在汇报中指出，他领导的宣抚班“指导‘自治会’创办鸦片吸食中心，并于6月1号成立了”。与此同时，撰写前引“太仓自治会”工作报告的那个中国职员认为，国民政府在禁烟方面取得的成就比日本人大多了：
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本县办理烟禁颇著成效，嗣经战事，禁政废弛，未戒者固吸食如故，而已戒者亦难免死灰复燃。若不严予查禁，势将变本加厉。
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这些记述展现了合作者和日本人在提到中国过去和未来时，讲述的是完全不同的两个故事。
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在到达嘉定后几周内，嘉定“宣抚班”所做的第三项工作是提供医疗服务。这方面工作在提交给上海特务部的报告中并不突出，然而却是熊谷回忆录的一大特色，或许是因为这项工作给了他直接接触中国普通民众的最好机会。他评价道，人们的健康状况极其糟糕，尤其是农村地区，并赞扬“宣抚班”给嘉定县送来了“文明的医学”。从12月13日到25日，“宣抚班”共计治疗了196位病人，其中大多数病人病情有所好转。尽管他们的医疗服务仅仅是最起码也最基本的救治，使用的也是比较普通的药品，但这足以给一些农民留下深刻的印象，认为“宣抚”职员就是医生。嘉定农村的医生极为稀少：战前粗略估计25万人中大概有50名医生，其中只有两人学过西医。如同其他地方从事现代化运动的工作者所做的那样，熊谷利用免费医疗在从来没有见过医生的人中建立信任。他解释说，他们收到了鸡、鸡蛋之类的礼物，体现了乡民对日本人提供的服务充满了感激之情。13但这些礼物是否可以看作是乡民们偿还所欠的人情，希望结束而不是永远记住他们与日本人之间所存在的人情关系？也或许是乡民“孝敬”这些令人恐惧的占领者？
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以上所有的工作都是第二位的，“宣抚班”的首要任务还是建立一个有效的地方行政组织，与日本人合作，服务于占领区基层社会。声名狼藉的“维持会”应被弃置一旁，代之以一个更具坚实基础的“自治委员会”。熊谷的回忆录稍后才涉及这个主题，或许因为这是一块“宣抚班”成就不大的领域。他另起一章谈论中国行政机构建设问题，并用了一个略带无奈的标题——“政治现实”，坦白承认他所面临的重重困难：
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对于我们“宣抚班”来说，最重要的任务是指导建立一个地方自治组织。这是个非常艰巨的任务。我们不得不找这一地区相对有权力的人物，将他们召集到一起，迅速将他们组织成“治安维持会”或“自治委员会”。在大多数情况下，我们先组织“治安维持会”，然后进一步发展成“自治委员会”，最后，经过多次失败和重组后建立了县政府的根基。
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事实上，为了完成工作，我们不得不克服重重困难，我说不清到底有多少困难。在前两个月里，我们渐渐能得到一些比较有权力、自愿而来的人，建立了“委员会”。14
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指导建立中国行政机构困难的根源是缺少“相对有权力人”，即日本人想与那些有影响的人合作。熊谷对工作简单地评述道，直到4月，那些“不可靠的中国人”阻碍了委员会的发展。在回忆录中，他反复推敲、字斟句酌地表述出问题：
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人与人的关系实在很复杂，这使我们陷入了真正的困境之中。一些人秘密忙于有利于国民党的事，有些人利用他们的职位牟取私利，另外一些人聚集私人武装冒充警察，还有一些人与盗匪私下勾结。最初很多人隐名埋姓，使用各种各样的假名字，我们对此一清二楚，但却无力反对。15
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熊谷不愿意将这些困难上升到占领状态下政权建设所必然面临的问题，而是选择了“人与人之间的关系”这个概念来搪塞。他将那些与他一起工作的中国人描绘成缺乏忠诚团结训练的掠食者。他相信，情况之所以如此之糟，是因为中国人自然的、不正当的特性所致，他们将微不足道的个人利益放到了社会利益之前。在地方政权的形成过程中，日本人的在场则完全没被提及。又一次，熊谷不允许设想他的存在被看作是在中国建立“占领政府”步履维艰的根源，就如“宣抚班”刚到嘉定时他不愿意承认民众不愿意接受“宣抚”一样。他断定问题的根源在于他来的这个地方极其糟糕，在于中国人自己也纠正不了的陋习。
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在到达嘉定后几天里，熊谷所面临的首要难题是“迅速”（熊谷的原话）组织“维持会”。很显然，在这个不稳定时期，军队同意任何人来负责此项工作。“维持会”的成员已安排就绪，晚来的熊谷只有与他们共事。“维持会”会长孙芸笙的势力相当坚固，他的联盟或者至少他与警察局长内野的关系，就使熊谷很难安排自己挑选的人。如果可能的话，在成立“自治委员会”时，熊谷很想安排自己的候选人。对付前任留下的一群合作者是一件非常令人头疼的事。再加上这个问题与另一个更为困难的问题交织在一起，即在占领状态下征召精英分子，越发显得难上加难。占领之初的那些自告奋勇者——正如他在机密工作报告所指出的那样，“大部分是不可靠的、品德和能力都令人怀疑的人”——那可不是他建立一个“有德行”的占领政权所需之人。16他需要那些品德高尚的地方头面人物，因为复兴嘉定秩序的工作需要这些人的声誉、视野及其号召地方民众的威信。没有一些地方公认的头面人物的合作，是不可能建立起一个像样的行政机构的。他不希望建立一个只会流失稀缺资源、藏污纳垢的“占领政府”。但是在日军抵达之时，有地位、受过教育、有钱的人早就逃走了，根本找不到他们。从另外一些角度来看这个问题，也可以了解为什么地方头面人物不愿意与日本占领者合作。第一，已合作的人一无所获，而且他们精心修复的房屋会被日军征用，或许复兴的机会已被日军的专横行为所断送；第二，地方头面人物因日军的入侵而遭受的损失更多；第三，合作常常以短期安排开始，且合作者遭受道德的压力，他们的恐惧心导致合作失败。
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嘉定民众尤其具有强烈的抵抗外来侵略的精神，并将其作为一种崇高的道德品质，因为他们有着特别的抵抗经历：1645年嘉定人民奋勇抵抗满洲入侵者的军事接管，尽管最终失败了，但这个英勇的故事一代代传下来，其所有民众都是在抵抗的记忆中长大。在那场战斗中，地方头面人物和民众领袖组成的联盟抵抗清军的围攻，但最后嘉定县城还是陷落了，城区遭到残酷地破坏，保卫嘉定的人被屠杀。熊谷知道这个故事，并在回忆录中讲述，目的是解释为什么嘉定民众具有如此强烈的反日意识。17他非常欣赏这个反抗故事，因为这个故事很容易向民众灌输抵抗侵略者的美德。他拒绝提到较近一次的抵抗事件，即1932年日军袭击上海。那次袭击主要是转移人们对日军占领中国东北强烈不满的视线。在这场袭击中，日军不仅炸平了上海北部新建的重要地区，且炸毁了上海至嘉定的铁路，迫使嘉定、宝山、太仓居民向西南方逃难。1937年日军轰炸机不仅激活了人们的记忆，而且使人们再一次逃向五年半前的避难所。
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主动与入侵者合作的人，脑海里或许早已淡忘了这些鲜活的记忆。那些地方上政治意识较低的人，可能观察形势的角度有所不同——他们将入侵看作是个人前途从未有过的大好机会。他们是大胆的机会主义者，为了进入权力之门，宁愿忘记1932年和1645年的历史——在通常情况下，这些权力之门只向极少数的特权阶层开放，这些特权阶层来自为数极少的地方统治家族。由于占领所导致的政治真空，使那些试图获取公共权力的边缘人物，利用这个新旧转化的机会进入了“维持会”。他们的机会主义倾向使熊谷进退两难。他不得不依靠那些已经进入“维持会”里的人，唯恐后者断绝与日本人刚刚建立起的忠诚关系。然而他们的存在又使占领初期由于各种原因不愿意卷入的人更少有机会进入“维持会”了；如果他们仍留在“维持会”内，这种情况还会继续下去。在日本人没有权力强迫不大愿意的候选人进行合作，也没有任何理由假定一个新来的头面人物能赢得民众支持的时候，不断与这些机会主义者谈判、妥协就是唯一的选择了。由于这些实实在在的问题，“占领政府”的基层领导人物最终由那些面对打击（反抗势力的暗杀等）、愿意与占领者合作的人组成。但是威胁立即就出现了：一个暗杀团杀死了陈贵全（音译），这个中年人与“宣抚班”建立了良好关系；接着是张连贵（音译），也被枪杀了，这是一个有能力的、年轻的国民政府税收人员，“宣抚班”刚招他来制定税收方案。18合作是一桩提着脑袋过日子的危险营生。
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1月，“宣抚班”主要的幕后工作是改组“维持会”，尤其是18日以后，上海军方号召逐步以正规的行政机构取代临时性的地方组织。1月21日，“宣抚班”宣布由9人组成的“嘉定自治筹备委员会”成立。“筹备委员会”负责监督现存的“维持会”重组为“自治会”。“宣抚班”在其机密报告里也不得不承认，“自治筹备委员会”实际上只不过是“维持会”的另一个名称而已。换句话说，“维持会”成员是不容易被排除出去的。（熊谷的抱怨不是孤例，“太仓宣抚班”班长4月也沮丧地指出：“目前‘自治会’主要人员大多数是些三流人物，甚至更糟。”19）唯一有所变化的是，在返乡的人群中出现了一些新成员。 这些所谓的新成员是“以前真正有权力的嘉定人”，“宣抚班”报告所称的地方上层头面人物，也就是那些在日军袭击之前首先离开嘉定的人。其中一些人向西逃往苏州，另外一些有能力支付费用的人到上海公共租界避难，与1932年的情况一样。去上海的地方头面人物1月间返回嘉定，这正是新“委员会”成立的时候。“宣抚班”设法诱使其中一些人进入“自治委员会”，这不仅是想提高“委员会”的声誉，还想利用他们来削弱那些处心积虑捞取好处的老成员的权力。“维持会”还试图诱使地方有钱人资助“新政权”，即支付“自治会”的费用。
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“宣抚班”所关心的是将“自治会”改造成符合日本人目标的组织，这在2月初“筹备委员会”起草的章程中体现出来了。（在2月最后一个星期，改名为“自治会委员会”。）委员会由七个部门组成：即总务组、民事组、交通组、救恤组、财政组、治安组、经济组。总务组三项职责的第一项是：“联系日军和宣抚班，协调与军队的各种工作。”这个组的任务是与日本军队合作，更明确地说，是处理日军与本地老百姓之间所产生的矛盾和冲突。冲突事件不计其数，“宣抚班”2月份上半月的工作日志中频繁出现短小的“日军与民众冲突事件的决议”，从这些决议可以知晓一二。“宣抚班”也要处理这个问题，早在1月10日，“宣抚班”给日军士兵做报告，要求他们不要挑起与地方民众的冲突，但他们只是文官，不能期望他们的权力能凌驾于军队之上。
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“自治会”民事组有三项任务。第一项，发行良民证，与他们的前任一样；第二项，进行全县人口登记，目的是建立保甲制度；第三项，为日军提供劳役。1937至1938年冬季，日军索要劳役频率很高，因为他们需要努力抢修自己所毁坏的桥梁和道路等等。然而，日军的兴趣只在于基础设施，损坏的房屋留给受损者自己去修理，且那部分工作耗时较久。1938年12月，省政府调查发现，城内和郊区遭到轰炸和火烧，毁坏“非常严重”，甚至一年后，破坏还没有完全消除。20
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“自治委员会”其他组的规章都有相同的主旨：使“自治委员会”成为占领当局的工具。例如经济组的章程是：在上海“宣抚部”所任命的商人来嘉定恢复经济之前，经济组要购买急需的全部原材料，包括上海所需的原棉和农产品。没有原棉，日本棉纺织厂无法生产。早在12月28日，日本上海棉纺织协会便派代表去嘉定调查，因为棉纺织厂厂主正焦急地等待原棉供给恢复。“自治会”任命代理人购买农民产出的所有原棉，垄断这项业务。军队禁止利用内陆水路，给运输带来了很大麻烦。2月下旬，“太仓自治会”秘密与军队交易，逃避禁令的制裁，允许地方银行和商会用船只运输100担原棉到上海。几个星期后，嘉定宣抚班也得到东洋棉花株式会社的安排，垄断并大规模购买嘉定原棉。棉农在这笔交易中获益颇多。1938年，中间商以每斤12元的价格从农民手中购买，比战前上涨20％。21第二年价格上涨到每斤20元。
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重开商路对日军控制货物和人员的安全流动产生了压力，这意味着“宣抚班”必须严格执行非法旅行的禁令。例如，“宣抚班”于2月17日发出通告，禁止船只夜间航行，第二天又公布一次。而另一方面，货物和人员流动是恢复和繁荣本县经济所必需的。“宣抚班”想方设法使嘉定的人口达到战前的水平，希望每条道路都向从上海归来的居民开放，让他们带着资源和关系网回来。18日，“宣抚班”与“自治会”交通组召开会议，商讨如何改良交通路线。交通组同意在上海和嘉定间开通两艘渡船。然而，一个月后，因这两只船的课税问题，交通组与“上海市大道政府”发生冲突。好像是后者单方面扣押了“自治会”的船，阻止了县城与上海间的商品与人员流动。3月底，“自治会”将这一切告诉“宣抚班”，希望它出面交涉。“宣抚班”无能为力，无法对上海方面施加影响。
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这些工作能增强“自治会”的行政权力吗？“宣抚班”报告指出这根本不可能。在“自治会”成立（2月3日成立）的前一天晚上，“宣抚班”在“自治会”总部举行招待会，参加人员有日军军官、地方头面人物等。“宣抚”人员鼓励他们与即将管理嘉定的人密切往来、加强联系。第二天下午，“宣抚班”将“自治会”所有成员召集到办公室，“就有关事务给予指导”（工作日志是这样记载的）。22理论上，“宣抚班”不希望县行政机构看起来像个傀儡，但实际上它正好把“自治会”作为它的傀儡。“宣抚班”报告中很清楚地指出，“自治会”大多数工作都由“宣抚班”发起，从清理道路到派遣巡警去茶馆查禁群众集会。实际上，“宣抚班”不但发布命令，还要署名。如12月25日，禁止移走城区物品的布告中就同时署有“自治会”和“宣抚班”的名称。不过从那以后，“宣抚班”的署名在权威布告中消失了。如1月12日由“宣抚班”拟定的罪犯名单布告中，只标注“自治会”的名称。接下来“宣抚班”继续草拟各种公告，如禁止砍断电线杆作为木材使用（2月初）、收缴枪支（2月14日）、搬走尸体（2月18日）、划出演习区（2月22日）、反空袭步骤概要（3月21日）等等，所有这些都是以“自治会”的名义颁布的。
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 二
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“宣抚班”与“自治会”一样，对将其管理机构延伸至农村地区非常关心。在“宣抚班”到达之前，“维持会”已经建立了娄塘和徐家行支会。1月“宣抚班”又建立了两个，2月再发起两个，它们分别是外冈、孙浜桥、方泰和安亭。2月27日，其中四个改组成“自治会分会”，重新建立了国民政府时期嘉定五个区的管辖制度。这时还有一个区没有“自治分会”，即铁路经过的南翔镇。南翔被日军炸毁得太严重了，以至于占领初的几个月内无法建立任何形式的行政机构。在熊谷的监督指导下，终于在3月5日建立了南翔分会。“自治会”的最终构架是由一个总会和五个分会即徐家行、娄塘、外冈、方泰、南翔等组成，前者监督后者。
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在回忆录中，熊谷这样描述了“自治分会”建立的曲折过程：
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