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正如日本宪兵队在中国其他占领区所做的一样，负责崇明安全的日本官员依赖于有效的邻里监督制度（保甲制度），全面对付抗日军队的武装反抗。“自治会”最初涉及保甲工作是在4月22日成立独立的保甲科， 指挥和监督此方面工作。保甲科可能是在“宣抚班”的坚持下而成立的。“自治会”5月18日会议记录提到，分会没有办法让村民尽快进行人口登记，但这却是保甲制度运作的第一步。一个星期后，保甲科提交了内容全面而翔实的建议来推行保甲制度，并以此为框架建立“自卫团”。“自治会”将建议交给有关各部委员会负责人。与此同时，“自治会”授权各分会委员会筹集经费，再雇用两个职员，推行保甲制度，限期两个月，6月底截止。但自卫团枪支成了问题，没有枪，怎么训练自卫团成员？“自治会”认为保甲科应该与“宣抚班”班长商量这个问题，并要求班长找日本警备队要枪支。
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保甲科提议成立的自卫团由常备和预备两部分组成，还有一支机动小组，能迅速采取行动打击游击队。这个计划野心勃勃，迫切希望利用当地民众与游击队作战；与此同时，保甲制度提供了自治会向下延伸的联系网络，通过“自治分会”和乡镇保甲长到保（50户）和甲（10户），这正好建立在金字塔底层的每家每户之上。保甲制度除了名称上不具有现代化的特征外，在职能上它是一种极有效的户籍管理和税收体制，几个世纪来，中华帝国利用这个制度使民众动弹不得。日本殖民者希望中国广大农村地区能实行自我管理，而不需要他们付出任何代价，保甲制度正合日本殖民者的心意。1930年代早期的国民政府改革者也看中保甲制度这个功能，可是每个政府在执行过程中都给自己带来了难以解决的麻烦。
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崇明的保甲计划目标远大。根据自治会5月起草的第一套油印规章制度的手写补充文件，寄望于保甲有以下功能：预防盗匪，邻里相互监督，汇报犯罪行为，抓捕罪犯，调查旅居者，管理旅行，禁止赌博，援助火水灾，保护运输和交通，确保没有闲置土地，为农耕提供资金，促进民众健康，改善环境卫生，控制传染病暴发，提供药品帮助吸食鸦片者戒烟，传播“教化”（陈旧的口号，1938年前只是个空洞的宣传术语），鼓励孝敬、忠诚、和亲、相互帮助、救恤，慢慢灌输“保甲精神”，培养“宗教心”，登记人口，征收税款。毫无疑问，它在全面组织民众方面远远超过“自治会”的能力。1939年8月，所有的保甲事务全部移交给“县公署警察局”，取消了保甲的部分社区功能。19
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 三
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这个雄心勃勃的计划中有个令人好奇的条款：培养“宗教心”。国民政府时期意识形态现代化的一个关键性措施是反对宗教对人们的控制，在很大程度上是因为宗教与中国传统的儒教宗派主义和迷信有相似之处。迷信的宗教，与中国人另外两个恶习——赌博和吸食鸦片被看作是这一时期中国衰弱的主要原因，革除这些弊端，中国才能现代化。中国人，恰好是那些将自己的命运与日本人绑在一起、不顾一切地躲避国民党现代思想的保守的中国人，将保甲制度与思想改造工程联系起来。一个中国人将“宗教心”列在邻里监控目标的提案之内，几乎是不可思议的。我突然有个想法，当一个日本人听说这个构想对维护社会秩序有益时，会是什么反应。很显然，卡尔·马克思不是唯一认为宗教是人民的精神鸦片之人。崇明其他有关保甲制度的文献都不包括这一条，它在提议讨论阶段还没有被删去。
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因此保甲制度并没有对崇明人的宗教信仰起多大作用，但沦陷时期岛上民众宗教热情普遍强烈，正如上述文献作者所希望的那样。宗教活动的频繁引起了李鹤庐的批判。作为国民政府现代化运动中培养出来的一员，他对身处绝望中的人们无可奈何只有恢复宗教信仰的行为很焦虑。他列举了 “佛教居士林”、“纯阳坛”、“同善社”、“莲社”、“济生会”、“正宗会”等六个宗教团体，作为占领后期崇明大多数民众宗教信仰转变的可悲可叹的例子。20
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保甲制度在推动岛民宗教信仰方面并无多大功绩，但它成功汲取了社会财富，并将其集中到占领政权的上级机构，不过这些财富大多落入了官员的腰包，并没有进入县政府的金库。每一级官员，尤其是69个“乡镇长”，利用保甲制度提供的极好机会，为自己捞取了大量钱财。李很喜欢羞辱这69个人，说他们几乎都是大烟鬼，这只是道德上的谴责，没有证据证实。不过，1939年秋，确有两个持政府执照的鸦片零售店开张了。21位置越高，其财富累积就越多。一首流传很广的童谣反映了这一情形：
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乡长造砖房屋，
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保长吃鱼吃肉，
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甲长喝风啜粥，
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百姓哭南哭北。22
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处于政治控制网络中层的合作者易遭受更多的打击，不仅仅是几句讽刺童谣，那些反对他们统治的人也不仅仅限于编这些押韵童谣的人。反对者采取的手段很多，最有力的打击方式就是暗杀。崇明岛上共产党除奸团的第一个目标就是新开河（3月日军登陆的地方）“自治会”分会会长。1938年初夏，游击队袭击了新开河分会长的办公室，捣毁了分会，并击伤了分会长。其他合作者害怕遭受类似的打击，雇用了保镖。保镖比较有效，抵抗运动从暗杀转移到其他形式，如破坏、威胁等。暗杀之风在战后短期内又重新上演，三个“乡长”因其在沦陷时期的所作所为被处死。
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农村的骚乱是抵抗行为还是其他的冲突事件，我一直都不是很清楚。黄稚卿知事抱怨盗贼给岛上带来很多麻烦，这个标签模糊了占领当局延伸权威于农村地区失败的其他原因，但也许这是对大部分占领时间里崇明乡村所遭受的混乱的较为公正的评价。一些武装团体是游击队，但另外一些仅仅是打着抗日幌子以胁迫村民的盗匪。李鹤庐便亲历了后者的袭击。这件事情发生在1939年初夏。一群60余人的武装团体突然闯入李的家里。他的妻子和孩子目睹此景，吓坏了。两个人押着李到他家的客厅，“我好像犯人一样在等候死刑”。这是岛上独特的混乱时期。武装团体有共产党、国民党、富人的保镖、民兵、强盗，他们以令人困惑的速度在岛上迅速蔓延。
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那群人的头头高坐堂上，审问他的阶下囚，李鹤庐从没搞清楚这群人在政治上效忠于谁。
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“你为反日运动做了哪些事？”他咆哮道。李做出了一个危险的决定：采取高明的方式责骂此人。
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“保国卫乡，乃国民应有之天职”，李回答道，“苟我国民良知未泯，当以互助者为友，侵略者为敌。”
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那头头对李讽刺他为侵略者勃然大怒，举枪对着李的胸口。
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“谁是为首者？”他大吼。李继续他的演说。
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“爱国运动之造成，由于刺激环境之自然表现，虽有大力者，莫能与之挠”，他断言，“设无环境之刺激，虽有大力者，莫能与之兴。”
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令人奇怪的是，那头头突然大笑起来。看情形本以为以李的死来结束这件事。相反，那头头承认，关于抵抗的辩论他失败了。也许他被李有如此胆量反抗而逗乐了。
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“此书生，固无害于我者”，他对同伙说，“我们走。”他们走了，没有伤害或洗劫李和他的家庭。23
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其他人就没有这么幸运了。生活在有抵抗行为的沦陷时期，人们发现自己处于无法忍受的情境之中。一方面，当占领者和合作者的力量不足以保证安全的时候，抵抗力量便要求人们给予支持，但他们不保护其支持者。不知什么原因，李鹤庐成功地与两者都保持距离，没有被杀害。尽管他同情战争期间处于地下活动的国民党员和共产党员，但他和他的家人并没有卷入其中，这可能是有家室但又缺少手段逃向内地的人的唯一选择。他把这看作是忍受沦陷时期的生活但不屈服通敌者的最好选择。不管这60余人是不是真正的游击队员，他们责问李鹤庐：为抵抗运动做了哪些事？那些生活在占领区但没有从事武装反抗的中国人，经常被这个问题困扰。像李鹤庐这样的人占大多数，他们既没有通敌，也没有参与抵抗，但他们并没有因为处于中立地位而使生活稍微容易点。
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除了游击队的抵抗活动和隐藏在农村外，村落间长久以来的矛盾也可能会激发农村地区的暴力冲突。崇明没有具体的相关史料，但位于长江口南岸的太仓县却有一例。1月下旬，“宣抚班”得知太仓县西部边界有一场骚乱。“宣抚班”职员和日军采取行动，找到并包围靠近边界的村庄，但那里“骚乱者”已经躲藏起来了。不过，“宣抚班”在工作日志上坦白：“没有明显迹象，也很难弄清楚骚乱者忠诚于谁。”24没有办法接触到骚乱者，日军在一个保长家待了一整夜，听见“武装盗匪”和地方民兵开火。民兵没有抓到一个人。黎明时分，“武装盗匪”消失了。接下来的两个月，这一地区连续不断遭到袭击、抢劫、枪击，“宣抚班”多次去搜查和进行一些不得要领的调查。“宣抚班”的人花费了很长时间，才弄清楚这次暴力事件与反日活动无关，而是村落群体之间长期不和引起的。近几十年来，从河南、安徽、河北等地的灾民陆续迁移到太仓县这一地区。每年冬季，这些外来者和当地人都会爆发冲突，相互袭击。太仓“宣抚班”意识到“维持会”成员正在利用占领当局，进行村落间的争斗，并一直声称代表占领当局镇压“盗匪”。每年冬季都有这种村落间的“争斗”，不过“宣抚班”职员并不感到困扰，因为不需要他们到场，暴力冲突就会解决。事实上，由入侵导致的分裂只是加剧了长期不和的村落间的武装械斗。农村地区权威的丧失使人们更依赖于暴力解决问题，因为竞争对手相信政府是不会来干涉他们的。“宣抚班”班长命令“维持会”会长停止组织村落队伍。他强调，两个村庄应该放弃分歧，携手共建新秩序。七个星期后，“维持会”会长被打死。
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