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孙文震怒不已，他邀请全体国会议员到帅府谈话，严词质问：“国会事前绝未征求军府意见，径行提议而付审查，揆之事理，宁得为乎？且以法律为论，约法规定为元首制，今乃欲多头制。又军政府组织大纲明明规定：本大纲于约法效力完全恢复、国会完全行使职权时废止。无修改之名（明）文，今日何以自解？”他断然表示：“对于改组一事，根本反对，即于改组后有欲以为总裁者，亦决不就之。”
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然而，约法中连军政府都没有，这个前提一失，什么元首制、多头制的争论，全都毫无意义了。一个无底之筐，往里面装萝卜还是黄瓜，有区别吗？这样的理由，当然起不了什么作用。4月13日，非常国会审查会议派褚辅成、王湘、吴宗慈、卢仲琳、王葆真五人，向孙文征求意见，孙文唯有斩钉截铁表明立场：“改组事，余始终反对，以法律上万难通融也！”
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吴景濂说，在此期间，他接到的匿名恐吓信不下百封，“咸谓如予开会改组，皆对予大不利。”虽然他没有明言恐吓信来自何方，但联想到方声涛、程璧光，则不言自明。为了保障安全，国会派出四名保镖，携枪保护议长出入。5月4日下午2时，非常国会召开两院非常会议讨论该案。当议员们步入会场时，突然发现四周布满兵警。吴景濂解释：“改组军政府关系西南大局，政界也深知其重要，因此派了宪兵一排、桂军一排，并加派少数武装警察到会维持秩序。”
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有民友系议员疑问：“今日开议要案，而军警环伺，是否广东当局也想步段祺瑞的后尘，以武力干涉议会？”吴景濂说，这些军警是国会请回来的，因开会前不少议员收到所谓公民团、敢死队的恫吓信，说如果通过改组案，决以手枪对待，所以国会恳请莫荣新督军以实力保护。莫督军有保护地方治安责任，多派军警戒备，使国会得以安然开会。
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表决改组军政府案时，在84名议员中，44人投了赞成票，16人弃权，改组军政府案一读通过。孙文已下决心，一旦改组案通过，就辞职走人。他派了署理内政总长居正（也是参议员）作为军政府委员代表，出席这次会议，并带了大元帅的辞职书请议长宣布。但吴景濂觉得一经宣布，等同翻脸，再没有转圜余地了，所以故意置之不理，没给居正呈交辞职书的机会。
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次日，居正又去吴景濂家里访问，一再强调：“大元帅辞职，事关重大，不可延宕，应请即向国会报告。”吴景濂依然采用“拖”字诀。孙文径自向外界宣布辞职，字里行间，流露出愤怒和难以掩饰的痛苦：“南与北如一丘之貉，虽号称护法之省，亦莫肯俯首法律及民意之下。”这不仅是对桂系的控诉，也是对非常国会的强烈谴责。
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在5月7日的二读会上，民友系议员率先发难，一致要求先讨论大元帅辞职问题，再开二读会。双方发生争执，然后一声“开打”，又是墨砚、茶杯、臭鞋横空乱飞，吴景濂只得宣布休会。
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5月18日，非常国会通过议决《中华民国联合军政府组织大纲》，即日公布，以“回复约法之效力，维持国会之尊严，建设统一之基础，促进宪法之成立”为宗旨。5月20日，非常国会选举唐绍仪、唐继尧、孙文、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、林葆怿七人为联合军政府政务总裁，孙文的票数排行第四。7月5日，唐继尧等通电就总裁职，联合军政府正式成立。8月19日，军政府政务会议推举岑春煊为政务会议主席。
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孙文便离开广州，怀着被出卖的悲愤，前往汕头，乘坐信浸号轮船，经日本转道去了上海，以眼疾待医为由，杜门谢客，埋头著述。孙文在广东的护法事业，至此也告失败。他始终孤舟独桨，在激流中奋斗，但西南六省号称护法，有哪个省是真正支持他的？一个也没有。岑春煊、陆荣廷不支持他，海军也不支持他，国会也不支持他，他的老乡唐绍仪、伍廷芳都不支持他。但孙文坚信，历史将证明，他们全都错了，而他是对的。
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国会是一个死结
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1918年夏天，北京举行新国会选举，由于新国会减少了议员人数，选举又为安福系所把持，许多原国会议员都感到前途茫茫，正好这时南方也在积极招揽议员，准备把“非常国会”升级为正式国会。于是，在北方无法立足的议员，便纷纷收拾行装南下，希望在非常国会觅一枝栖。
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召集正式国会，是孙文的夙愿，但一直受经费问题困扰。孙文认为，两广既已一致护法讨逆，以往上缴中央的盐税，理应截留。3月8日，孙文以大元帅名义宣告，把两广盐税收归军政府，“充军府开支国会、海军及其他属中央范围由军府支出之用途”。仅此一项，每月可有几十万元进账，解决了无米之炊，非常国会占大头，得17万元，军政府分得5万元，海军得15万元，广东省政府得7万元。
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有了这笔钱，本来气息奄奄的南方政府，就像吃了回春丹，顿时神来气旺。吴景濂喜气洋洋地说：“国会有此经费，遂决定召多数议员来粤开宪法会议。”各地议员联翩而至，人气大增。6月12日——北洋政府去年解散国会之日——在广州召开正式国会，摘掉“非常”这顶帽子。
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这时仍未达到法定人数，议员们想了一个主意，援引《议院法》第七条开会后满一个月尚未到院者应解除其职的规定，在7月12日以后，把尚未露面的参众两院议员数百人解职，遗缺由候补议员递补，凑足了法定人数。靠着孙文当初毅然决然的举措，南方国会总算有资本与北方的安福国会分庭抗礼。8月19日，南方国会参众两院议员召开联合会议，发表宣言，声明北洋政府之一切法律案、条约案，未经南方国会议决之前，统归无效。从8月20日开始，南方非常国会改开正式会议。9月4日，南方国会通电宣布北京国会无权选举总统。10月9日，再发表第三通宣言，宣告“委托军政府代行国务院职权，依大总统选举法第六条之规定，摄行大总统职权，至次任大总统选出就职之日止”。令人尴尬的是，仅仅过了一个星期，竟有259名议员联名通电，声称第三份宣言在国会议决时，在场议员不足法定人数，依法无效。
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因国会解散、张勋复辟引发的护法战争，持续经年，蔓延至陕西、四川、湖北、湖南、福建等省，天下郡国向万城，无有一城无甲兵。徐世昌在北京就任大总统时，第一次世界大战已临近尾声，美国总统致函徐世昌，警告说：如果中国不能早息争端，统一南北，则无法协同友邦一致达到“维持正义”的目的，在国际事务中亦难占有一席之地。
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10月23日，主战派段祺瑞被免去国务总理职，由钱能训暂代。当天，社会名流熊希龄、张謇、蔡元培、王宠惠、庄蕴宽、孙宝琦、周自齐，以及国会议员王家襄、谷钟秀、王人文、梁善济、文群等共24人，宣布成立“和平期成会”，推动南北和平。这个团体，号称各门各派大团结，国民党、研究系、政学系，甚至安福系，都有代表列名会籍。一时间，和平的呼声，响彻大江南北。
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10月25日，徐世昌总统的和平令，煌煌下达，宣布停火，尊重和平。美国驻广州领事随即向军政府提出说帖，劝告双方速息内争，自谋统一。11月22日，广州军政府也下令停火。中国历史，又揭开了新的一幕。
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11月30日，七总裁联名致电徐世昌，提议以上海租界为南北谈判地点。依照辛亥前例，由双方各派相等人数的代表，委以全权，克日开议。国务总理钱能训以为会议商决的是内政问题，不宜在行政区域之外。他提议改在北洋政府控制下的南京。就一个和谈地点，双方争论了近两个月，互不让步。
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在代表问题上，南方政府内部也争持不下。孙文坚持和平的先决条件是“国会必须有充分自由行使职权”，否则必将继续奋斗，没什么好谈。岑春煊提出的条件，亦有三项：第一，恢复旧国会；第二，补充西南军饷军实；第三，中央、地方分权，划分军区，军、民分治，实行地方自治。但陆荣廷表示，南北都要以国事为重，不纠缠于国会问题。据说，北方总代表朱启钤在起程前，曾向徐世昌请示，南方让步的底线是什么，徐回答：“一切问题都可以让步，唯独国会问题不能让步。”
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唐绍仪从国外回来，他也是七总裁之一，和徐世昌又是结拜兄弟，一到广州便宣布，议和总代表人选如果不征求他的同意，以后对军政府的一切事务概不负责。在国民党和一些政客团体的支持下，唐绍仪当上了南方议和总代表。
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北方代表团在朱启钤率领下，12月29日到达南京。南方代表团比他们晚一个月到达上海，但绝不去南京。双方再度僵持不下。后经法、英、意、日、美五国公使劝告，北方才同意在上海举行谈判。1919年2月20日，举国瞩目的南北和平会议，在上海开幕。
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阳春三月，一片升平景象。据吴景濂说，南方提出的和平条件，归纳起来，盖有三大项：一，徐世昌降为临时大总统；二，第一届国会由粤迁京，开大总统选举会，选举正式大总统；三，南北军队另定名额，不在额内者，均遣散，开赴边地屯垦。但在和谈的议题中，国会问题，是4月9日的第六次会议上才由南方代表提出的。在此之前的两个多月，双方在陕西停战、参战军停募和参战借款等问题上纠缠不清，国会问题无从谈起。
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南北和议真的能解决法律问题吗？国会问题的症结，在于究竟是恢复第一届国会，还是承认目前的安福国会。徐世昌的总统是安福国会选举出来的，取消安福国会，等于否认总统的合法性，所以北方只能坚持反对恢复旧国会，舍此别无退路。而南方既然打着护法旗号，也只能坚持恢复旧国会，这是他们唯一的合法性资源，舍此同样别无退路。于是双方又僵在那里了。徐世昌自己倒是不在意辞职，但安福系恫吓说，这不是总统一人的问题，一倒，就是总统、内阁、国会全倒，整个北洋同归于尽。
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江苏督军李纯，是冯国璋的外甥，直系著名的“长江三督”之一，为南北和平奔走操劳，劳心焦思。他想了一个办法：恢复1917年国会解散前的宪法会议，由旧国会议员在南京召开宪法会议三读会，宪法告成，然后追认徐世昌为总统，解散南北两国会，根据宪法规定的《国会组织法》与《议员选举法》进行选举，召集新国会。听起来两全其美，既照顾了新旧国会，又照顾了徐世昌的合法地位。
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