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南方制宪，北方不甘后人，安福国会也着手制宪工作。与其说真的为了国家制定根本大法，不如说是为了将来南北国会合流、制定宪法时，有讨价还价的筹码。我制宪故我在。1918年12月，由两院各选出30名议员，组成宪法起草委员会，对天坛宪法草案进行全面的修订。经过大半年的研磨，1919年8月，北方国会终于抛出了一个新宪法草案。
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与天坛草案逐一对照，两者大同小异，不同者只有八处。如天坛草案规定两院议员不能兼任文武官吏，而国务员不在此限，新草案则把国务员的豁免删去了；天坛草案规定两院开会的法定人数为议员半数，新草案则改为有三分之一议员出席即可开会；天坛草案规定宪法的解释权在国会议员组织的宪法会议，而新草案则规定由两院议长及大理院、平政院、审计院三院院长组织会议解释之。
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持平而论，安福国会制定的宪法草案，比天坛草案更加完善了。但由于南北和谈已经开锣，北方国会也遇到这样的问题：这戏往下该怎么演？南北和平统一之后，两个国会是合并还是取消？是取消一方，还是双方同时取消？大家都在观望。因此，北方国会虽然完成了宪法起草，但同样没有提交国会讨论。南北议宪，都是空转。
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1919年的大半年，南方国会无所事事，形同散去的宴席。王揖唐接任北方和谈总代表后，唐绍仪又辞南方总代表。上海和平会议，雷声大雨点小，直到王揖唐闭门谢客之后，聚集在上海的南方国会议员，无热闹可凑，又纷纷返回广东，打算继续召开制宪会议。
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8月7日，孙文在上海通电辞去联合军政府政务总裁一职，并声明自辞职日起，以后军政府所发文电如果仍签署他的名字，概不负责。11日，南方国会议决挽留孙文。尹承福、徐邦俊、樊文耀、袁麟阁等议员，联名致函孙文，认为目前在南方“既无政府之干涉，又无军人之侵扰，兼以南北不和不战”，正好把“制宪”这个话题拿出来“博取人民之心理”。议员们说：“然必悉数来粤，始得有行使之权能，未有一个国会而分两地，能以行使其职权者。”
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他们敦请孙文和唐绍仪，率领在上海、南京的议员返回广东，军政府七总裁召开一次大会议，决定和战大计。一来可显示南方大团结，展现实力；二来国会重开，议员也有了一个指点江山的舞台；三来也想借艇割禾，藉孙文之名，立国会之威。
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孙文虽然憧憬南返，但目前时机未至，广东仍然是桂系的天下，他不愿重蹈覆辙，乃对议员褒扬之余，拒绝了他们的提议。他简单地说：“文近专事著述，承嘱返粤一节，实未能如命。”其实，他并非专事著述，这时俄国已发生“十月革命”，中国在五四运动以后，整个社会、思想界都处于剧烈动荡之中。孙文在上海积极把中华革命党改组为中国国民党，准备东山再起。
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为了把南方这个场子重新“搅热”，一些国会议员不惜旧话重提，又造起改组军政府、成立正式政府、选孙文为大总统的舆论。最积极推动改组的是林森、谢持等民友社议员，益友社亦倾向于改组，而反对者为支持岑春煊的政学系议员。彭养光议员向孙文通风报信：广州的议员们在褚辅成家里开了几次会，已决定先派代表到军政府述达改组之意，然后再推举总统人选。“就中比较倾向先生（孙文）者，实较他人为多，虽吴莲伯（景濂）、褚辅成等，亦不能独异”。
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议员们一旦折腾起来，还真是没完没了了。军政府改组才一年多，又说改组。当初孙文要当总统，他们要选大元帅；孙文当了大元帅，他们要选七总裁；七总裁才上任，他们又要选大总统。
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这年国庆节，孙文发表《八年今日》一文，把政坛的各路政客，骂得狗血淋头：“官僚虽恶，其中非绝无醇厚之儒；武人虽横，间亦不乏尚义之士。唯政客则全为自私自利，阴谋百出，诡诈恒施，廉耻丧尽，道德全无，真无可齿于人类者。”他把政客称为“万恶之魁”，或曰“政客不死，祸乱不止”，至哉言乎！
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他把官僚、武人、政客并列为三大害，辛亥革命推翻了皇帝的“一专制”，却制造了官僚、武人、政客的“三专制”。“政客”究竟是指什么人？王揖唐乎？梁士诒乎？吴景濂乎？褚辅成乎？南北国会议员乎？可以有多种解释，但无论如何，都真实地反映了孙文在那一刻的心境。
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尽管孙文痛恨政客祸国，但现实依然需要他们的合作。
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据吴景濂说，安福国会对南方国会极尽分化瓦解之能事。他们在北京成立了经济调查会，专门收买赴粤议员。王揖唐在上海下榻的爱俪园，也是一个收买议员的机关。“北方对在粤议员与在粤之岑（春煊）派密商，将经济来源断绝，使各议员在粤不能生活”。国会的经费主要靠盐税，岑春煊把经手盐税的官员撤换，“令其对国会经费不发，如此支持，已近三个月矣！国会议员生活大成问题”。
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民友系本来就反对岑春煊，现在益友系也站到他们这边了。10月下旬，国会通过改组军政府案，一面推定27人为起草委员，重新修订政府组织大纲，一面向孙文发出热情的邀请：“以先生手创民国，尊重国会，群相仰望，极表欢迎。处此酝酿之余，不能不事前准备，务恳一面派人来粤，与各代表暨国会接洽，一面派人赴滇与唐督疏通。先生悲悯为怀，谅不忍坐视沦湑也。”但孙文的答复，却是不冷不热：“文对于国会议员，只望各人本良心上之主张奋斗耳，余则悉听自然也。”
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不久，岑春煊秘密派代表到北京接洽议和的事情，被人揭发出来，民友系议员以岑春煊此举有违约法精神和军政府合议制，提出不信任动议。12月27日，岑春煊被迫辞职。12月29日，南方国会一百多位议员，在上海的《民国日报》上发表宣言：
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唯改组之法，本亦多端。或言速集国会议员，选举总统，组织正式政府；或言修改军府组织大纲，以合议制之总裁，代行约法上大总统之职权，另照民国官制，组织责任内阁，执行约法上国务院之职权。两者择一而行之，革今日混合之制，分国务政务为两物，去今日把持之患，集众智群贤于一堂，庶几法良制美，一德同心，西南之危乃可解，国家之难乃可息焉！
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这宣言似乎是专门说给孙文听的。军政府改组案通过了，岑春煊辞职了。可以说，国会已用尽心机，为孙文的复出，制造舆论，铺路搭桥。但孙文的态度，依然是若即若离，对不回广东始终不松口。国会议员们捉摸不透，他到底想怎么样？曾任孙文秘书、大元帅府参议的谢心准，写信给孙文说：“现在时局变幻至此，知先生断不忍旁观。第此时吾党进行，究取如何政策？道路传言，莫名真相。此心至深焦虑，而旧日可靠之同志，在此抚髀兴嗟，渴望消息尤不乏其人。”
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孙文的回答很干脆：“如尚有有力之同志，可帮一臂，以扑灭桂贼，此时宜预备一切进行方法。”桂系一天不扑灭，他一天不回广东。无论军政府如何改组，是总裁制还是总统制，是七元老集体领导，还是一总统独断乾纲，他全不在意，也决不认同。
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11月18日，南方国会又召开宪法审议会，把去年底未及完成的宪法审议继续完成。由于以往经常因不足法定人数而流会，这次规定亲丧不给假、生病垂危也不得缺席，虽然不近人情，但“一路哭不如一家哭”。会议争论的焦点，集中在总统有没有解散国会的权力和省长职权问题上。各党派互生疑义，聚讼纷纭。
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原草案第七十五条规定“大总统经参议院列席议员三分之二以上同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散”。吕复议员提出修改为：当国民认为众议院违法失职时，每省有原选民各十万人以上连署，可请求大总统解散众议院，但同一会期不得解散两次。这个提案当即被大多数议员否决。
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叶夏声议员也提了一个建议：大总统于国务员受不信任决议时，或免国务员之职，或解散众议院，但解散众议院须经参议院同意。换言之，总统提出解散国会的唯一前提是当国会对国务院提出不信任决议时。除此之外，总统不能通过解散政党而解散国会，也不能因国会否决某项提案而解散国会。
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国会现场：1911-1928 但大家认为总统的职权还是太大了，或者说，议员们觉得自己的权力还是没有保障。王玉树议员提议干脆把第七十五条完全删除，回到临时约法，根本不提国会解散问题，没有前提，没有条件，没有但书，玉皇大帝也无权解散国会。这样，议员们才稍觉安心。最后付表决时，通过了废弃第七十五条。
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国会内派系对立相当严重，民友、益友、政学三大政团，互为攻防，争抗至烈。1919年10月6日的会上，表决地方制度第十一条至第二十一条，出席议员592人，起立者（赞成）464人，已足3/4以上，表决通过。但政学系议员徐兰墅提出要进行反证表决，韩玉辰则提出以投票表决。议长只好同意进行反证表决，起立者（反对）为143人，不足1/4，原表决依然有效。但到了1920年1月8日的会议，政学系议员沈钧儒、杨永泰等又提出对两天前的反证表决有疑问，要求重新表决。民友、益友议员闻言起哄，指责政学系纯属捣乱，拖延时间。政学系遂以不出席作为抵制，导致制宪会议一连流会8次之多。
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参议院林森议长、褚辅成审议长先后设宴款待缺席议员，温言劝慰；伍廷芳也致函劝告，各社团纷纷奔走斡旋，但都无效。由林森、吴景濂、褚辅成领衔，500多名国会议员的通电，沉痛宣称：“在此时期，同人等心力交瘁，无术挽回，前犹疑为手续之争、内容之争，今始知非手续内容之争；前犹疑各报载徐世昌电李纯，忠告南方停止议宪，及某某分代表主张南京制宪之电，均为报纸谰言，今欲不信不能。证以不出席议员大半居军府要职，章士钊更明目张胆为文，攻击国会不宜制宪，可知彼等决心破坏制宪，酝酿已久，绝非口舌所能挽回，嗟乎，世道人心，堕落至此，夫复何言！”
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