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陈炯明刚坐上省长位置，头一件事，便是成立省制编纂委员会，制定和颁布了《广东省暂行县自治条例》、《广东省暂行县长选举条例》和《广东省暂行县议会议员选举条例》，全省按部就班，铺开民选县议员和县长工作。县自治条例，列明了县的事权范围，凡未载明的，一概归省政府。县的事权，计有十一项：
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一、办理师范学校，中学校，高等国民小学校，幼稚园，半日学校，各种废疾学校，宣讲所，图书馆，博物馆，美术馆及其他关于教育事项。二、奖励农桑渔牧垦荒造林经营并监督共有及私有工业，设立各种展览所试验场，及其他关于实业事项。三、疏浚河流湖塘，修筑埤圳沙围堤防并道路，及其他关于水利交通事项。四、建筑并管理公有营造物，及一切公共土木电力煤气工程。五、办理县银行各种保险合作，及其他公共营业。六、清理市街屠场，整饬公园公坟，及其他关于公共卫生事项。七、办理义仓施医育婴恤嫠养老，收养废疾，保护工人，及其他公益慈善事项。八、办理警察及保甲团防并其他保安事项。九、调查户口生死婚嫁，及其他关于统计事项。十、办理行政官长依法令委托征收，及执行各种事项。十一、其他依法令赋与自治事项。
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县长的产生，由县民直接选出三名候选人，由省长择一任之。对这种“半干涉选举”方式，省议会曾提出异议，指有违民治精神，不如一人一票的直选方式。但陈炯明认为，当时乡村士绅势力极大，为避免被士绅把持选举，故采取这种过渡性质的“半干涉选举”。最后省议会接受了陈炯明的解释。
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在选举中，有一个非常特殊的规定，就是每位选民必须在当年参加义务劳动三天，凭劳役证换取选举票。如不能参加的，须出资请人代劳，每天毫券四角。义务劳动大多是安排去修筑公路，从后来投票的踊跃程度看，似乎许多选民都觉得很划算。
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1921年9月，全省民选县议员完成；11月，民选县长亦告完成。县长由民选产生，在中国是开天辟地头一回。在当时引领风气的《新青年》杂志上，刊登了一位读者来信，向广东发出热烈的呼吁：
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广东那方面，我最不希望再有什么统一中国底行动——那只是白费事，结果替我们国民更堕深一层地狱。从混杂不清的所谓“统一体”，渐渐分为更完全，更有希望的小“统一体”，这是“进化”底趋势——无论那种“进化”都是这样。我觉得现在实有多少热烈的人们，让“彻底”“牺牲”“奋斗”闹昏了——闹得一事无成，我只希望广东成为世界上一个模范的“新国”……以广东的面积和人口，足够“国”底资格了。不然，我就怕外攻内讦，把一点有希望的芽以及根完全铲去，那后来的实现格外难了。只一点火在黑暗中大发其光，是易招灭熄的，但在一个能发光而有引起他物燃烧的地位时，自然是努力吐光焰，照耀一切！如孙、陈及先生等人，在广东一地却是那点有力量的火，等到广东烧得红了，别处也见着太阳是从广东来的了！
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尽管孙文是统一论者，但他也很看重县自治，并认为那是尊国进步的起点，他提出的训政，就是实行县自治。这与陈炯明主张先县自治，然后省自治，然后及于全国的设想，有相当的契合之处，本应行合趋同，但现实中，却总是龃龉丛生。追根寻底，矛盾恒在于：孙文要先统一（军政），后自治（训政）；陈炯明则要先自治，后统一（通过联省自治达致统一）。双方立场不能调和，在合作的路上，便渐行渐远了。
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陈炯明高度关注在县长和县议员选举过程中的舞弊事件，他要求所有选举诉讼，一律移交法院处理。法院共受理了十几件舞弊案，其中番禺县两次选出的县长、县议员，都因被揭发舞弊，引起诉讼，被法院判决无效，成为当时十分轰动的案件。这在民国以来大大小小的选举中，也是极其罕见的，表明选举逐步纳入法律的轨道，有望开始良性发育。
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与此同时，各项自治举措，次第展开。1921年3月8日，省教育委员会成立，邀请新文化运动旗手之一的陈独秀来担任委员长，颁布了广东全省教育委员会组织法，编制教育经费预算。教育会拟订了一份义务教育计划，从1922年8月起，至1928年7月止，分期推广，公立学校实行免费读书，从前每个学生每月3角钱的学费已取消，务求在6年之内，使300多万儿童，能够完全就学。为了实现司法独立，筹备扩充广州以外各区法庭，拟设地方厅6处，设一等分庭14处，二、三等分庭64处。
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广东的制宪，起步早于浙江，而完成却较浙江晚。原因是广东上半年的大部分时间，都用在县长和县议会的选举上。1921年3月，首先由省议员黄佩荃正式提出制定广东省自治法的议案，经讨论后，省议会决定先行通电各省，让各省把已制订的省自治草案，寄给广东参考。陈炯明把制宪权完全交给省议会，由省政府拨了1000元作制宪经费。
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5月8日，省议会决议，正式组成广东省自治法起草委员会，黄毅担任主任，着手起草条文。广东启动制宪一事，由省议会通电各省，以昭郑重。王正廷是制宪主要顾问，参考了湖南、浙江的省宪，以及瑞士、美、英、德、法、加拿大、奥地利、比利时、荷兰、巴西、葡萄牙、土耳其、日本等国的宪法。陈炯明对具体条文，并不干预，唯一一次是他感到草案中立法权较行政权为大时，提请委员会注意，对省议会自身权势审慎考虑，使行政权与立法权平行，以免重蹈民元约法的覆辙。
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事实上，在那段万事丛脞的日子里，陈炯明也没有太多时间与精力，顾及方方面面的事情。各县选举县议员前夕，广州也在举办另一场选举，令他心烦意乱，这就是由“国会”选举总统。这是广东一个非常特殊的情况，别省皆无。一个要地方分权，一个要中央集权，两条道上跑的车，竟然撞在一起了。正如陈炯明预料的一样，一旦选举总统，就得打仗，什么自治、什么选举、什么建设、什么模范省，统统都得靠边站。
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选举总统和西征、北伐，是一件事情上的三个环节，环环相扣，密不可分。果然，孙文就任总统一个月后，1921年6月，即任命陈炯明为援桂军总司令，叶举为前敌总指挥，开始第二次粤桂战争。
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陈炯明虽然极不愿意打仗，但他最后总是拗不过孙文，为了避免分裂，只得受命出兵。幸得粤军将士用命，威无复加，扫荡广西全境，竟势如破竹。8月初，粤军草履斗笠，征旗猎猎，进驻南宁。两广传檄而定。陈炯明主张“桂人治桂”，军民分治，推举广西籍的马君武为广西省长，保全了广西省议会，期以“模范起信”与“联省自治”推动两广建设。如果可以达成，这场仗也还算值得。
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马君武是参议员出身，当年曾挥拳怒打宋教仁。在一次桂军的骚乱中，却为乱兵所获，精通英、日、德、法等国文字的马君武，贵为一省之长，却吃了乱兵几个耳光，身上的财物，被搜刮一空。闻讯赶来的老部下，把他从乱兵的枪口下，救了出来。
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马君武虽捡了一条命，但身无分文，经苦苦哀求，始从乱兵手中讨回眼镜，带着爱妾，狼狈搭船逃回广东。讵料在途中又遇乱兵，弹雨横飞，爱妾被流弹击中，肚爆肠出，当场毙命，马君武抚尸放声痛哭。真是“辛苦造民国，栖皇别故乡。鹃啼知宋乱，道茀泣陈亡”（马君武诗）。这也是两广战争中，一段小小的悲惨插曲。
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局势略定，陈炯明希望把重心转到联省自治方面。8月18日（巧日），广东省长公署以陈炯明名义发了一电，响应浙江督军卢永祥的自治倡议，敦请全国各省区派代表，到上海制定国宪，建立永久和平之基：
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民国建立于今十年，祸乱相寻，迄无宁岁。内则群奸卖国，外则军阀擅权，宇内河山分崩离析。推厥原因，良由大法不立，国基未固，至使强徒暴客，各肆其奸，言国是者或侈谈集权，或倡言统-；徒饰外观，终无实际。循是以往，国将不国。敬读卢督军通电，先定省宪以树民治之基；进议国宪以图统一之效。宏谋伟画，诚为今日救国良方，至为钦佩。14
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陈炯明还派代表带着广东的省宪草案，与浙江、湖南进行协商，谋求联省自治运动尽快进入实质性的阶段。但上海《申报》8月26日刊登“巧电”后，在广州却引起了轩然大波。在政务会议上，孙文愤怒指出，这是陈炯明反对政府的一种表示。电文开头，并无“大总统钧鉴”一类字眼，显然不把大总统放在眼里。“为了维护政府的权威，我要对竞存提出诘责”。
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大家决定先由非常国会出面反击。胡汉民连夜联络议员，议员们一听陈炯明如此目无总统，亦无不义愤填膺，担心万一让陈炯明成事，联省政府告成，南方政府和“非常国会”，势必要关门大吉了。于是决定由萧锦辉等40多位非常议员联名，在国会提出质问，并要求对陈进行弹劾。凌钺议员提议国会开会，讨论查办陈炯明案。一部分有华侨背景的官员，纷纷向孙文提议撤职查办陈炯明。他们以“美洲华侨联合会”名义，发表通电，指责陈炯明“擅出主张，甘冒不韪”，骂尤不解恨，竟拿“通敌附逆”的帽子，扣在陈的头上。众口毁誉，浮石沉木。陈炯明身陷漩涡中心，既愤怒又无奈，沉痛表示：“如此局面，尚不竭力维护，反生内讧，我将解职居家侍母，暮年尚觉得人生之乐，若在职一日，绝不变吾初衷，随这些人胡闹。”
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孙文也考虑到援鄂在即，不希望这件事闹大影响北伐。他把怒火暂且压下去，要求陈炯明乘胜出击，麾师北进，饮马长江，实现统一中国的大计。10月8日，广州非常国会通过孙文提出的北伐出师案。10月18日，孙文在广州东较场主持北伐誓师大会，随即和夫人宋庆龄一道乘汽车到天字码头，登上宝璧兵舰，起程赴桂，督师北伐。
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孙文要广东政府接济军费400万元。但粤桂战争花费巨大，广东政府早已入不敷出，赤字庞大，即使竭其所能，亦只可筹到200万元，陈炯明并非有钱不给。在1922年广东省财政厅编制的年度预算案中，财政收入1388万元，支出3740万元，赤字达到2352万元。但孙文不看数字，只问结果，双方信使，徒劳往返，无济于事。孙文亲赴南宁，当面向陈炯明晓以大义。但陈炯明坚持认为民亦劳止，汔可小康，不宜再动干戈，还是以先定省宪，确立民治基础，再议国宪，循序渐进地推进统一，为上上之策。
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10月29日，孙文在梧州设大本营，一面派汪精卫回广州筹饷，一面躬亲督师，溯江北上，向桂林前进。途中思前想后，怒火再燃，愤然表明：“我已立誓不与竞存共事。我不杀竞存，竞存必杀我。”一气之下，把手枪交给一位部下，令其刺杀陈炯明，把这位下属吓出一身冷汗，栗栗然不敢领命。陈炯明两年后写信给吴稚晖说：“唯有一事，至今为我所不解者。南宁劳军之日，即欲演烹狗之剧，事后闻之，毛发俱悚！我诚无状，然至今想不出获罪至此。”
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而陈炯明念兹在兹，唯在自治，对北伐极不以为然。孙文去广西，他则从广西返回广州。两人走着相反的方向。陈炯明回到广州后，国会在第一公园举行隆重的“欢迎游园会”。第一公园以前是广东巡抚衙门，花卉遍地，佳木葱茏，现已成普通市民的娱乐场所。因为知道陈炯明要来参加园会，里里外外，人山人海。当陈炯明步入会场时，鼓乐齐鸣，欢声雷动。一群青年学生列队，激动而腼腆地高唱起《欢迎陈总司令援桂凯旋乐歌》：
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他宏愿救民水火，独破自治天荒。
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