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第三步，亲自出马，在慈禧太后面前诋毁袁世凯及新官制。
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铁良性情暴烈，自宣布立宪以来即与袁公开为敌，不待于根本上大相反对即枝叶事亦各持异议。甚至向慈禧太后密奏袁世凯遇事跋扈，广布羽党，各省要差，皆其私人，存心叵测，若不早为限制，满人势力必不能保全等语，提醒慈禧太后加以提防。瞿鸿禨则机诈权谋，表面上对新官制草案不加可否，背地里却向慈禧太后密陈，说什么责任内阁成立，一切大事均由国务会议决定，皇太后将大权旁落。以此来激怒权势欲极强的慈禧太后。
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第四步，将袁世凯的有力帮手满人官僚端方调出北京，分化袁党势力。
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端方自欧考察归国，志高气盛，有取代瞿鸿禨外务部尚书之心，值“宪法议起，与项城同在都城，会定官制，互相标榜”。“铁良因取中旨，出端方为两江总督，以孤其势。”瞿、铁的明枪暗箭，确使奕劻、袁世凯受到了很大的打击，最根本的是太后从此对袁世凯起了疑心，并且否决了袁世凯的成立责任内阁的方案。权臣无忌，为非作歹的事例并非没有，而袁世凯又显然不是忠臣之辈。两宫深恐袁从此把持朝政，致使太阿倒持，自己求为长安布衣而不得，乃“上意大回”，而袁世凯尚不察觉。陶湘写道：“闻七月中有日，卧雪召见时，慈圣云：‘近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。’照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：‘此等闲话，皆不可听。’慈圣色为之变。后来领袖进去，慈谕：‘某臣如此，将何为？’适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策。卧雪当日闻信，惶恐无措，竭力设法周旋，不能了无痕迹矣。”又一回，“太后问袁：‘官制何以久未定稿？’袁谓：‘意见分歧，不易一致。’太后曰：‘那怕什么？你有的是兵，不会杀他们吗？’”猜忌之心，已溢于言表。
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官制改革本来是为了提高行政效率，改善中央机关的运行，并为立宪打下基础。但袁世凯意图的过早暴露却使得改革从此超出了新政的范围，而与权力问题纠缠在一起。尽管在革命党的威胁下清廷开始了改革，但此时最现实、最直接的威胁却是来自袁世凯。为了消除腹心之患，慈禧太后宁可抛弃原来的改革目的。实际上，越到后来，权力越取代“仿行宪政”，而成为两宫裁订官制的出发点。在权力这个问题的干扰下，改革已不能顺利进行下去。组织责任内阁是“弊极求治”的一个方案，但既然责任内阁方案已是袁世凯力图揽权的工具，那么对权力更加敏感的慈禧太后就会一改“疑难之事多取决于袁”的传统，断然否定责任内阁，而代之以另外的方案。这样，立宪改制之举，也就只能“始而恢张，继无消息，终成敷衍”了。
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与袁世凯的责任内阁方案相反的是瞿鸿禨、赵炳麟的“保留军机”方案。瞿为军机，赵为御史，二人同属清流党人物，与被称为“浊流”的庆、袁素不相能。所谓官制改革中的斗争实际上就是“瞿挟台谏及朝野清流以自重，袁则内倚亲贵而以外交、军事为后援。太后则操纵其间，自矜智术”造成的。
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申君在《清末民初云烟录》中说：
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大权统于朝廷，庶政公诸舆论，这是光绪末年清廷预备立宪诏中人所共知的名句，对反对立宪而又不得不抬出立宪幌子骗人的顽固派来说，确是匠心经营的得意之作。这一谕旨出自当时军机大臣瞿鸿禨的手笔，而在这后面还有一段瞿与袁世凯相互倾轧的故事。
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袁案提出后，赵炳麟即上疏逐条批驳，认为若据此推行，“恐大权久假不归，君上将拥虚位”，“颠覆之忧，将在眉睫，此固非朝廷之福”。为此他提出：“其内阁、军机处，无论归并与否，并易何种名称，应暂仍旧制，以为承旨传宣之地位，不作总挈行政之枢机。”
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以“恐大权久假不归”来抨击袁氏方案，的确击中袁世凯的要害，而赵炳麟提出的内阁、军机照旧无疑迎合了一心想防范袁世凯的清廷。与赵炳麟相呼应的瞿鸿禨又利用“总司核定”的有利地位，将袁世凯起草的方案“颇有裁正”。所谓“裁正”，就是在奕劻所进缮单中，加上一句，“或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参与政务大臣，大学士仍办内阁事务。虽名称略异，而规制则同”。寥寥数语，在整个奏折中很不起眼，但它却给两宫以从容选择的机会。二十日上谕下，“竟采鸿禨之议，仍用军机处制”。
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采纳瞿氏方案，否定责任内阁，并不单纯是一个方案之争，它标志着“疑难之事多取决于本初”、袁世凯“大权独揽”的时代已经过去。这对于袁世凯无疑是一个沉重的打击。瞿氏又趁机引荐广西巡抚林绍年入军机，作为助手，地位更为巩固。又新官制主中央集权，规定外交、财政、军事及轮电路邮归各部管辖，勿得兼差，袁世凯不但没有借改制之机扩大权势，改制后，却落得个“兼差尽行撤去”的下场。更甚的是，清廷进一步借改制之名，要求袁将北洋六镇全部归入陆军部。袁世凯颇不甘心。奏请“所有第二、第四两镇拟请仍归臣统辖督练”。而谕批“现在各军，均应归陆军部统辖。所有第二、第四两镇着暂由该督调遣训练。钦此”。一为“督饬”，一为“暂归”。陶湘说：“设非主上生疑，何至如此？”可知袁的窘迫处境。
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另一方面，对于清廷来说，否定袁世凯的责任内阁制，又是排挤汉族官僚政策的开始。丙午改制是排汉政策之发端，而施行这一政策的首先就是慈禧太后本人。近代以来，掌国政者多为汉人，如曾国藩、李鸿章，皆在朝政中起着举足轻重的作用，而袁世凯在丙午以前也是权倾朝野，一言九鼎的人物。但丙午改制中袁“颇露跋扈痕迹，内廷颇有疑心”，尤其是北洋系从光绪二十一年（1895年）发轫，十年之间，从一单纯的军事集团迅速膨胀成为政治、经济、军事、外交、文教无不囊括，有清一代前所未有的庞大军事官僚集团的事实更不能不让慈禧看到危机。君权与臣权是一对此消彼长的天然矛盾。对北洋势力坐大、统治集团内部权力结构演化这种状况，最高统治者当然不会漠视，于是乃渐对汉人施行防范之策。最明显的一点就是新政府的人事安排。陶湘说：“财政、兵权只陈雨苍汉人，此中大有深意。陆军侍郎本拟士珍，及见明文，乃系荫昌。虽令王署，总使汉族无兵权耳。”由此可见，丙午改制时，宣统排汉之局，实已埋下引线。
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客观地说，身为汉族的袁世凯与满族亲贵以及为维护满人朝廷统治的一些汉人官员之争，在一定程度上也确实反映了清朝统治集团内部的始终存在的民族矛盾。在此之时，以汉族为主的革命党日益发展，以汉族为主的民族资产阶级要求立宪的声浪的日益高涨，都严重地威胁着满族贵族的统治，使他们对汉族官僚猜忌心也日益加重，日益加深。统治集团中满汉之间的矛盾有增无减。在签订《辛丑条约》的阵痛过去以后，这种矛盾又有所增加，而袁世凯大权独揽，北洋汉人私人集团势力又日益壮大，必然会引起满族少壮贵族载沣、铁良、良弼、善耆等人的强烈不满，从而企图削弱北洋系的势力，夺取袁世凯的权力。随着北洋集团势力的日益壮大，袁世凯的专横跋扈之迹也就不可避免地逐渐显露出来，从而引起极峰的警觉，这种矛盾在丙午改制时，便发展到了顶峰，不能不出现一场此增彼消的权力斗争。而这一权力斗争又因瞿鸿禨等人为维护清廷统治，削弱袁世凯的权力，而站在满族贵族一边共同排袁而显得更加复杂化。从更深层面来看，清廷在官制改革者中所以要削弱以袁世凯为代表的汉人督抚的军权，还有着更深刻的原因。“地方官制中的督抚问题，是清政府的生死问题，也是中国国家组织一个最难解决的问题。当时日本某报纸评说：“欲决清国之立宪问题，不可不先决督抚制度之存废。今之督抚，事实上为副王，此制不废，中央集权之事不得告成功，则不外模仿联邦制度而已。铁良与袁世凯之相争，即为关于此根本问题。”
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从本质上讲，袁世凯无疑是抱着个人目的来利用这一次改革的。赵炳麟斗争的直接予头就是针对袁世凯的政治野心。对此，他说得非常明白，“直隶总督袁世凯自戊戌政变与皇上有隙，虑太后一担升遐，必祸生不测，欲以立宪为名，先设内阁，将君主大权潜移内阁，已居阁位，君同赘疣，不徒免祸，且可暗移神器”。“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！连疏论之。”正因为看透了袁世凯的用心，他才敢大胆地予以揭露，毫不留情。既然丙午改制实际上是一次政治权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的切身利害，自然会引起不同的反响。当时传云官职改革要合并和裁撤都察院、礼部、吏部和翰林院，这样，不少官员将会丢掉饭碗，于是群起而攻之。这是一股强大的反对力量，“竟有人言戊戌将见者。”“先是京朝士大夫皆以北洋权重，时有弹章。”迨编纂官制馆设立之后，“议裁吏、礼两部，尤中当道之忌。自都察院以至各部或上奏、或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨……外间汹汹，恐酿大政变。至有身赍川资，预备届时出险者”。京中各衙门，无上无下，尽起而反对之。官制改革斗争之尖锐复杂已经发展达到了顶点，这是袁世凯所意料不到的。袁世凯设计了一个企图使内阁专政的改革方案，又企图与奕劻出而组阁，操纵国柄，“借立宪以倾政府”无疑会遭致一大批官员的反对。
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但有意思的是，袁世凯的责任内阁方案正是立宪派改革纲领中的一部分，因而袁世凯又不自觉地充当了立宪派的代言人。改制之初，立宪派报纸就“竭力怂恿”袁世凯搞责任内阁；而改制失败后，袁世凯的所作所为却得到了国内立宪派的赞许，并被引为同类。也正是从丙午改制后，国内立宪派开始对袁世凯顿生好感，倚为柱石。
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丙午改制使立宪派把希望寄于袁世凯身上，这一点对于宣统以至于民初的政局都有很大影响。在袁世凯的复出与就任内阁总理过程中，张謇等立宪派所起的作用并不亚于徐世昌、那桐；而在民初排孙拥袁活动中，立宪派更是发挥了重要的作用。
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最后，最重要的是，丙午改制的失败及其朝廷对袁世凯一系列重要权力的剥夺，最终加剧了袁世凯集团与清室亲贵集团之间的权力倾轧和斗争，决定了清末政局最后几年的基本走向，直接影响了清王朝的前途和命运。
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八、帝国宪法的诞生
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1908年8月27日，清政府在预备立宪的一片鼓噪声中，终于颁布了《钦定宪法大纲》以及附属法《议院法选举法要领》，并规定了九年预备立宪的年限。上谕宣称：
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上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。
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那么，《钦定宪法大纲》是一个什么样的东西？它又有着怎样的特点呢？
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《钦定宪法大纲》共有23条，其中“君上大权”14条，为正文；“臣民权利义务”9条，为附录。主要内容如下：
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君上大权
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（一）大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。
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（二）君上神圣尊严，不可侵犯。
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