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清军如自陆路入朝作战，后勤基地有二：一为天津，一为奉天。交通线则有四条：一由大沽海运经旅顺、大孤山至大东沟；一由大沽海运至营口，再转陆路至九连城。一由天津以铁路运至山海关，再由陆路经锦州、牛庄、辽阳至九连城。一由奉天陆路至九连城。所有四条线过鸭绿江后汇为一路，经义州—宣州—定州—安州至平壤。进入平壤后则“只有一条陆路联络线。且其一部接近海岸”。[8]加之中国用银，朝鲜使用本地铜钱，战火一起，银铜比价大跌，“每两仅易制钱七百有奇”，只相当于国内购买力的一半。“所有添营、购械、转运各费不可胜计，与内地用兵情形迥异。战事既开，利钝迟速，均难预期。而各项开支，刻难停缓。”[9]只好从国内运铜铅去朝鲜就地铸钱，以平衡物价。据李鸿章八月初五的奏报，一次即运送铜铅共计608 147.4斤，[10]从而形成“悬师远征，道路险艰，转运之费尤巨”的态势。[11]
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好在日军也面临类似困难。盖日军入朝作战之战略交通线亦有四条：由九州经对马海运至釜山，再转陆路至汉城、平壤；由本土经海运至仁川，再转陆路经汉城至平壤；由本土经海运至元山，再转陆路至平壤、汉城；由本土经海运至大同江口，顺流直达平壤。其中，釜山、元山两路最安全，但沿途交通原始，物资匮乏，大部队进出困难，后勤压力极大。大同江口、仁川两路最便捷，但最不安全，随时可能遭到中国海军之袭击。由此可知，日本因其岛国特性，所有交通线都要部分或全部依赖海运。加之朝鲜糟糕的交通状态，越是优越的交通线越依赖海运，故其对海上交通线之安危较清军更形敏感。
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因海上交通线之保卫和破坏，又引出双方海军力量之对比。
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从海战军力对比看，清军有北洋、南洋、福建、广东四支水师，共计舰艇82艘、鱼雷艇25艘，总吨位85 000吨。日本海军则拥有舰艇28艘，总吨位57 631吨；鱼雷艇24艘，总吨位1 475吨。合计59 106吨。仅从纸面数字来看，清军占有极大优势，但清军的军舰大多舰龄老旧，实战价值有限，且清廷始终没有建立统一的海军管理指挥机构，四支水师在传统的督抚制度中被地方力量所分割，画地为牢，在战争中实际可用于对日作战的只有北洋海军及来自广东水师的三艘军舰（广甲、广乙、广丙），合计军舰25艘，鱼雷艇13艘，总吨位44 000吨。[12]反而是日军略占优势。
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但日本海军没有主力舰，是一个严重缺陷。同时，清军虽缺乏新锐巡洋舰，但军港环绕战场，可谓占有地利之便。此即李鸿章倾二十五年之力，苦心经营的北洋海防系统。该系统以（天）津（塘）沽、旅（顺）大（连）、威海三大要塞区为依托，退可拱卫京师，进可经略朝鲜。但未能进而形成旅（顺）大（连）、威海、仁川的外三角防御区，则又留下了重大的防御缺陷。日军即利用此点，在开战前便抢占了仁川、汉城，获得了有力的支撑点。但作为攻击方的日军，在一个交通状况复杂的环境中，劳师远征，攻击清军经营已久之防御体系，仍不无顾忌。此即双方制定战争计划之基本背景。
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复盘甲午：重走近代中日对抗十五局（修订版） 第二节 清廷之战争指导机构与战争计划
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清廷由于制度缺陷，既无参谋本部，又无大本营，决定开战后只能一切委之于李鸿章，同时从军机处、总理衙门抽调代表，组成御前顾问团参赞军机。清廷直到11月2日才成立了带有大本营性质的督办军务处。但没有专业人士辅佐，有等于无。最终李鸿章以一人敌一国，已是捉襟见肘。背后又被一群毫无实战经验和军事专业技能的文人官僚掣肘，清廷之战争计划自难以精密推敲，而只能由李鸿章及其幕僚勾画极其粗线条的草图，再由光绪及其顾问团胡乱修订。
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清廷对朝军事政策最初之转变在6月23日（五月二十二日）。此前清廷仅意在剿匪，从这天开始转向对日备战，并在发给李鸿章的密谕中明确提到：“李鸿章身膺重任，熟悉倭韩情势，著即妥筹办法，迅速具奏。前派去助剿之兵，现应如何调度移扎以备缓急之处，并著详酌办理。”[13]
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李鸿章因之肩负起制定对日战备、作战计划的责任。
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但是，由于此时的李鸿章一门心思追求和平解决朝鲜问题，并未把军事准备工作放在优先位置。这令光绪非常不满，遂于7月1日（五月二十八日）经军机处转发上谕，指责李鸿章：“前经叠谕李鸿章，酌量添调兵丁，并妥筹理法，均未覆奏。……我战守之兵及粮饷军火。必须事事筹备确有把握，方不致临时诸形掣肘，贻误事机。李鸿章老于兵事，久著劳勋，著即详细筹划，迅速覆奏，以慰廑系。”[14]
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李鸿章的回复其实在此前一天已发出，内中提及北洋战舰“堪备海战者”只有八艘，陆军中“器械精利，操练纯熟”的部队只有二万人，且要负责直隶、山东、奉天三处的沿海要地，“一经抽调则处处空虚”。所以要求户部先确实筹措军费二三百万两，以备扩军之用。[15]
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这一下，中枢震惊，乃又于7月2日（五月二十九日）要求李鸿章立即将北洋陆海军兵力详情“逐一详细覆奏”。[16]
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7月4日（六月初二），李鸿章奏明北洋陆海军战力详情，并解释了经费用途：如果只是立足北洋海防体系进行防御作战，则“渤海门户坚固，敌尚未敢轻窥，即不增一兵，不加一饷”，亦有信心可以自固。但是，如展开境外攻势，则现有兵力实在是捉襟见肘，必须招募新营守备，才能腾出更多的兵力用于出国进攻，所以才有前述二三百万两军费增加的申请。[17]
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对此解释，光绪无话可说，乃转而在7月6日（六月初四）命户部和总理海军事务衙门迅速落实款项。[18]
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7月11日（六月初九），户部和海军衙门复奏，称各自筹款150万两以供军需。[19]虽然这只是一个初步承诺，且完全没有进一步推敲这笔款项是否够用，但急不可耐的光绪已于当天指示李鸿章“查照提解”，“务将战守一切事宜，随时妥为筹备，以期缓急足恃”。[20]次日，军机处又将御史张仲炘弹劾李鸿章的文章转发给李过目，仍不外乎是要旁敲侧击，希望李鸿章能“豫为筹划”，“水陆各军如何分进，粮饷军火如何转运，沿海要口如何防守，一切事宜，熟筹调度，谋定后动，方可迅赴戎机。”[21]
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至此，李鸿章终于开始拟定入朝作战计划。由于没有专业机构可资借力，李鸿章的计划制定得非常粗疏，但变动起来又非常“存乎一心”。再加上同样喜欢改来改去的光绪，在此后的一个多月内，清廷的对日作战计划前后竟改动达七次之多，前后形成了八个方案：
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第一方案：按李鸿章之最初计划，本欲先将叶志超军撤回国内，同时集结兵力伺机进入朝鲜北部。仍是和战两便，但更倾向于和的布局。这一布局虽有备战力度不足的缺陷，但如第六章所论，如能因此消除牙山弱点，仍不失为一大斩获。
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第二方案：可是，光绪在7月14日（六月十二日）却一口否定了撤回牙山孤军的建议，并要求李鸿章“先派一军由陆路前往边境驻扎”，再续调大军进入朝鲜北部。[22]
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第三方案：宦海沉浮多年的李鸿章立即展示出打官场太极拳的本事，尽量降低光绪及其身边无知文人的干扰。既然光绪只是反对将叶志超军撤回国内，并未明确反对将叶志超军继续留在牙山。李鸿章乃进而形成了一个新的变通方案：
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北路大军尽快进入朝鲜北部。叶志超军则撤离牙山但不回国，而是北上，海运经大同江进入平壤。首批自北路入朝之部队也很快确定：他从北洋陆军和东北奉天驻军中抽调精锐，将卫汝贵部16营机动部队中的13营调集入朝，“由海道（经大同江）进平壤”，[23]和叶志超军会师。北洋海军出动五艘军舰护航五艘轮船，接应叶志超部北撤，经大同江入平壤。然后，五艘军舰即留在大同江口，接应自大沽出发海运入平壤的卫汝贵部。[24]同时还从奉天抽调了左宝贵部马步8营自陆路进军平壤。又从宋庆麾下抽调了马玉昆部5营毅军，由轮船运到大东沟，再经陆路入朝，进驻义州，掩护平壤后路安全，伺机前进。[25]
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应该说，李鸿章的这个计划制定得非常巧妙，充分利用了海运的便捷性和中国的基地优势，如能实现，则不仅叶志超军脱险，且可迅速抢占平壤，从而有效平衡日军对汉城和仁川的控制。可是，这个计划并非由专业团队本着科学精神反复推敲而成，而是李鸿章和二三幕僚灵光闪现的结果。一旦其灵感暗淡之时，自己的信心就先动摇了。
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第四方案：由于李鸿章迟迟未将计划详案上报，愤怒的光绪在7月16日（六月十四日）的谕旨中予以严厉斥责：“现在倭、韩情事已将决裂，如势不可挽，朝廷一意主战。李鸿章身膺重寄，熟谙兵事，断不可意存畏葸。著禀遵前旨，将布置进兵一切事宜，迅筹复奏。若顾虑不前，徒事延宕，驯致贻误事机，定惟该大臣是问。”[26]
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实际上，李鸿章的方案已在当天上呈，只不过内容居然又发生了变化，且这变化是李鸿章自己修改的。原定由海运经大同江直入平壤的卫汝贵军，突然改为和马玉昆一样，由轮船运到大东沟，再经陆路入朝。[27]理由据李鸿章自己说是“由黄海赴平壤太险”。[28]18日（六月十六日），又从奉天盛军中抽调马步队1 500人，由丰升阿统带，经陆路入朝，与左宝贵部“合队前进至平壤一带驻扎”。[29]同一天，清廷批准了李鸿章的新计划。[30]
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