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当时内阁条奏,系请禁提解火耗。禁提解非禁征收,则州县可取火耗于民间,上司不能提火耗于州县,私收者永任其为私,监司不许过问而已。此为体恤州县,而又不欲监司分肥,亦不彻底之见解。但较之前代以进羡余而得奖擢者,得体已多。高成龄辨正阁奏,以为火耗非提解不可,无所利于提解,仍以体恤州县,明定为永久之公廉,及补一时之亏空,一举而数善备。养廉之说始此。
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是年七月丁未,总理王大臣、九卿、科道等议覆高成龄疏,得旨:“所议见识浅小,与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民,而其势有所不能。历来火耗皆州县经收,而加派横征,侵蚀国帑,亏空之数,不下数百余万。原其所由,州县征收火耗,分送上司;各上司日用之资,皆取给于州县。以至耗羡之外,种种馈送,名色繁多,故州县有所借口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎?”
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以上为俸薄不能无火耗,而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司,公开则为上司拨火耗以养州县,二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。
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又云:
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尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小,钱粮有轻重,地广粮多之州县,少加火耗,已足养廉,若行之地小粮少之州县,则不能矣。惟不定分数,遇差多事烦,酌量可以济用,或是年差少事简,即可量减。又或遇不肖有司,一时加增,而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额,必致有增无减。
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此时养廉制未定,世宗所虑者,仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额,见下。此驳定分数之议。
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又云:
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又奏称提解火耗,将州县应得之项,听其扣存,不必解而复拨。今州县征收钱粮,皆百姓自封投柜,其拆封起解时,同城官公同验看,耗羡与正项同解,分毫不能入己。州县皆知重耗无益己,孰肯额外加征?
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随征随解,显然有据,解时不能隐匿,解后不能重征,惟解乃为正耗分明,此驳扣存之议。
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又云:
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应令诺岷、高成龄二人尽心商榷,先于山西一省内试行。此言尤非,天下事惟可行、不可行两途。以为可行,则可通行于天下;以为不可行,则不当试之于山西。以药试病,鲜能愈者。以山西为试之之省,朕不忍也。
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世宗意在定制通行,此驳山西试行之议。
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又云:
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又奏称提解火耗,非经常可久之道。凡立法行政,孰可历久无弊?提解火耗,原一时权宜之计,将来亏空清楚,府库充裕,有司皆知自好,则提解自不必行,火耗亦当渐减。今尔等所议,为国计乎?为民生乎?不过为州县起见。独不思州县有州县之苦,上司亦有上司之苦,持论必当公平,不可偏向。
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当时议者不反对火耗名色,而反对提解,故世宗谓为州县起见。又养廉之制未定,提解火耗,仍兼顾见在之亏空,亏空完后,乃可专定养廉也。故下文又言朝廷与百姓一体,朝廷经费充足,歉收可以赈恤,百姓自无不足之虞。清补亏空,于国计民生均益。是提解仍注重清亏空。
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又云:
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尔等所奏,与朕意不合。若令再议,必遵议覆准,则朕亦不能保其将来无弊。各省能行,听其举行;不行者,亦不必勉强。可将此谕旨并尔等所议之本,交存内阁。
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据此则本令详议,却仍以不议终结。本不欲独令山西试行,却又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食货志》浑括此文,殊不清晰。今从《东华录》核之。当雍正二年六七月间,朝廷虽极力议论此事,帝意不以廷臣之延宕为然,尤不以主张不提解为然,而卒留作悬案。以后至何时勒定火耗改为养廉,《东华录》不复见。《食货志》言于是定为官给养廉之制。此句著于浑括二年谕旨之后,实与谕旨原文不贯。考之《会典事例》,则至五年始为各省定额。
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《会典事例·户部俸饷门·外官养廉类》首叙其缘起云:
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雍正五年,山西巡抚奏裁汰州县耗羨,酌中量留,分给各官养廉,以为日用之资。奉旨:“各省督抚,就该省情形酌议具奏。嗣据各省陆续奏到,节省增减,著为定额。”
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山西巡抚发端是二年事,奉各省酌议具奏之旨,当即七月乙未谕后,所云交与内阁,内阁即更请旨饬下各省也。以非明发,亦无决断,遂不入《实录》,故不见《东华录》。各省陆续覆到,终成定制,首冠以雍正五年,即其定制之年矣。不然,山西发端在二年,何云五年耶?
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要之清初沿明,官俸太薄,官无自给之道,不得不有所取资,制定养廉,即是加俸。且俸因处分而可罚,廉则罚所不及。廉之数较之俸,多至数十倍,如正、从一品俸银一百八十两,米一百八十斛;正、从二品俸银一百五十五两,米一百五十五斛。总督兼尚书衔者为从一品,不兼者为正二品。而总督养廉,多者若陕甘、云贵,至二万两;少者若浙闽、四川,亦一万三千两。其间一万八千、一万五千各有差。又如七品俸银四十五两,米四十五斛。而知县七品,其养廉多者,首县至二千两,少者简缺亦六百两,其有四五百两者,则简不成体之县,间有一二,盖例外矣。其后京官亦有有养廉者,八旗官员亦有有养廉者,皆别指款项,不在火耗之内。供各省官员养廉,地大粮多之县,火耗甚微。以吾所知,吾乡武进、阳湖等县,正银一两,加耗仅三分耳。
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清世制度,多沿明旧。清全盛时,极知补救,然不敢言制作,故历帝皆倾佩明太祖,奉行惟谨,而不敢学其自我作古,此亦或有自知之明。如官员加俸一事,仅以养廉之名补苴于俸之不足,仍不敢动额定之俸。惟加征火耗,悉数用于外官之养廉,无丝毫流用,则可见清帝于财用之致慎。既与国人约永不加赋,终清世谨守之。惟以用银翦凿不便,折价收钱,清末以二千二百文为一两。当时银贱,每两有数百文之余谓之平余。漕米则每年由藩司约省城绅士公议,照时定价,本折兼收,听民自便。惟每石征脚费钱一千零五十二文,由官收兑运解。此清末纲纪未破裂时所永遵行者。吾乡为赋重之区,每平原上则田一亩,征银两忙共一钱三分有零,征米六升三合有零。当时无所谓附加税,完纳此数,即所入皆民之生产矣。故清世之赋甚轻,其税额后虽不可复用,然其制节谨度,不敢逾定制一步,清之历朝遵行不替,其风亦可嘉也。
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其尤可念者,清一代惟加征火耗为迹近加赋,雍正朝之审慎出之,绝不流用,专用于外官之养廉,似已心安理得。乃至高宗初立,尚以为疑,复大征廷臣意见。此亦清之家法,视加派为最不祥之事也。
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《食货志》:
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