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自山西提解火耗后，各直省次第举行。其后又酌定分数，各省文职养廉二百八十余万两及各项公费，悉取诸此。及帝即位，廷臣多言其不便，帝亦虑多取累民，临轩试士即以此发问，复令廷臣及督抚各抒所见。大学士鄂尔泰、刑部侍郎钱陈群、湖广总督孙嘉淦皆言：“耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较，尚不逮其半，是迹近加赋，实减征也。且火耗归公，一切陋习，悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重征之累，法良意美，可以垂诸久远。”御史赵青藜亦言：“耗羡归公，裒多益寡，宽一分则受一分之赐，且既存耗羨之名，自不得求多于正额之外，请无庸轻议变更。”惟御史柴潮生以为耗羡乃今日大弊。诏从鄂尔泰诸臣议。
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轻徭薄赋，为清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗、制定养廉之举。乾隆间尚恐其迹近加赋，而与内外诸臣共议之。《食货志》浑括甚略，今各举其事实如下。
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《东华录》乾隆七年四月乙未谕下注云：
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是月庚寅朔，策试天下贡士金等，制曰：上略。务民之本，莫要于轻徭薄赋，重农积谷。我国家从无力役之征，斯固无徭之可轻矣，而赋犹有未尽合于古者乎？赋之外有耗羡，此固古之所无也。抑亦古尝有之，不董之于官，则虽有若无，而今不可考耶？且康熙年间无耗羨，雍正年间有耗羡。无耗羡之时，凡州县莅任，其亲戚仆从，仰给于一官者不下数百人，上司之苛索，京官之勒助，又不在此限。而一遇公事，或强民以乐输，或按亩而派捐，业田之民，受其累矣。自雍正年间，耗羡归公，所为诸弊，一切扫除，而游民之借官吏以谋生者，反无以糊其口。农民散处田间，其富厚尚难于骤见；而游民喧阗城市，其贫乏已立呈矣。人之言曰：“康熙年间有清官，雍正年间无清官。”亦犹“燕赵无镈”，非无镈也，夫人而能为镈也。语出《考工记》，作“粤之无镈也”，不作“燕赵无镈”。下又云：“燕之无函也，秦之无庐也，胡之无弓车也。”各自为文。则此句作“燕赵无镈”有误。而议者犹訾征耗羡为加赋。而不知昔之分项，皆出于此而有余；今则日见其不足，且动正帑矣。是以徒被加赋之名，而公私交受其困而已矣。将天下之事，原不可以至清乎？抑为是言者，率出于官吏欲复公款者之口乎？多士起自田间，其必不出此，而于农民之果有无利弊，必知之详矣。其毋以朕为不足告，而之隐之；其尚以朕为可告，而敷之陈之。悉言其志，毋有所讳。
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其乙未谕：
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办理耗羡一事，乃当今之切务。朕夙夜思维，总无善策，是以昨日临轩试士，以此发问。意诸生济济，或有剀切敷陈，可备采择见诸施行者。乃诸贡士所对率皆敷衍成文，全无当于实事。想伊等草茅新进，未登仕籍，于事务不能晓彻，此亦无怪其然。今将此条策问发与九卿、翰林、科道阅看，伊等服官有年，非来自田间者可比，可悉心筹划，各抒所见，具折陈奏，候朕裁度。若无所见，亦不必勉强塞责。至外省督抚，寄重封疆，谅已筹算有素，并著各据所见，具折奏闻。务期毋隐毋讳，以副朕集思广益之意。
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此为临轩发问，不得要领，再征内外清要大僚意见之事实。是科一甲三人：金，状元，浙之仁和人；榜眼杨达曾，探花汤大绅，皆苏之阳湖人。一时羡科第之荣。其实廷对碌碌，无裨实用，此见科目之非必得才，而成才实资阅历，未必闭户读书真能知天下事也。既而言者纷然，又妄有揣摩，以为帝意求取民善法，除加赋而别计殖财，竟未信天子实有官民兼恤之心，只问火耗之当征不当征，非有他意，遂复遭申饬，而清一代慎重于加赋之意愈见。
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是月乙巳谕：
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各省办理火耗，朕恐有不便于民，是以于廷对时入于策问之内，乃诸生无所敷陈，甚且有不知耗羡为何事者。又降旨询问九卿、翰林、科道并督抚等，庶几合众论以求一是。此朕集思广益之意，诸臣如有所见即就事敷奏，待朕采择；如无所见，亦不必勉强塞责。所降谕旨甚明。乃近见诸臣奏对，竞有于耗羡一事之外，旁牵侧引，所答并非所问；即说到耗羡，亦究竟不知原委，万难见诸施行。甚至潘乙震之请开捐，路斯道之请铸币，尤为荒谬之极。诸臣沾沾以国用为言，竟似国用实有不足，不得不从权计议者。此风一开，将见言利之徒接踵而起，其为害甚大，岂止有妨政体而已。不但诸臣不当揣摩及此，陈奏纷纭，即专司钱粮之臣，惟应通计出入，平准制用，亦不当托言国计，徒以综核为尽职也。因系降旨询问导之使言，故虽乖谬，特从宽宥。此后再有节外生枝悖理伤道者，必从重治罪以为妄言之戒。
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于是廷臣商榷甚久，又逾半年以上，至十一月乙丑，由大学士等归纳内外诸臣覆到各奏，统为一议，奏略如下。
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奏略言：
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耗羡归公，法制尽善，不可复更，众议佥同。其间有一二异议者，皆系不揣事势不量出入之论。伏思耗羡由来已久，弊窦渐生，世宗宪皇帝允臣工所请，定火耗归公，革除州县一切陋习，各该省旧存火耗提解司库，为各官养廉及地方公事之用。从此上官无勒索，州县无科派，小民无重耗，以天下之财为天下之用，国家毫无所私，可以久远遵行，弗庸轻改。至总督高斌、孙嘉淦等请耗羡通贮藩库，令督抚察核，仍复年终报部之例。查各省动用存公银，款项繁多，若未悉情形，既行饬驳，势必掣肘。若竟听其任意费用，则侵滥之弊，无从剔除。惟送部查核，诸弊可厘，应如所请行。
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此为内外众议，覆由大学士取为定论，请定永远遵行。得旨略如下：
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钱粮有耗羡，事势必不得已。未归公以前，贤者兢兢守法，不肖者视为应得，尽入私囊。一遇公事，或强民输纳，或按亩捐派，无所底止。州县以上官员，养廉无出，收受属员规礼节礼，以资日用。州县有所借口，恣其贪婪，上官瞻徇而不敢过问，甚至以馈遗之多寡为黜陟之等差，吏治、民生，均受其弊。我皇考定归公之例，就该省旧收之数，归于藩司，酌给大小官员养廉，有余则为地方公事之用。小民止循旧有之章，有轻减无加益也。而办公有资，捐派不行，贤者无用矫廉，不肖不能贪取，爱养黎元，整饬官方，并非为国用计而为此举。以本地之出，供本地之用，国家并无所利于其间。然通天下计之，耗羡敷用之处，不过二三省，其余不足之处，仍拨正供以补之，此则臣民未必尽知者。此十数年中办理耗羡之梗概。朕御极以来，颇有言其不便者，是以留心体察，并于今年廷试，以此策问诸生，诸生敷衍成文，无当实事，于是降旨询问九卿、翰林、科道并各省督抚。今据回奏，大抵以官民相安已久，不宜复议更易，其中偶有条陈一二事者，不过旁枝末节，无关耗羡归公本务。朕再四思维，州县所入既丰，可以任意挥霍；上司养廉无出，可以收纳馈遗。至于假公济私，上行下效，又不待言矣。向朕所闻，未必不出于愿耗羨在下以济其私者之口。朕日以廉洁训勉臣工，今若轻更见行之例，不且导之使贪，重负我皇考惠民课吏之盛心乎？此事当从众议，仍由旧章，特颁谕旨，俾中外臣民知之。余著照大学士等所议行。
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于是火耗与正赋，并明载由单串票。养廉自督抚至杂职，皆有定额，因公办有差务，作正开销，火耗不敷，别支国库，自前代以来，漫无稽考之赡官吏，办差徭，作一结束。虽未能入预算、决算、财政公开轨道，而较之前代，则清之雍、乾可谓尽心吏治矣。因此事利弊复杂，再举当时赞否两方议论之工者作一比较，俾是非可了然焉。
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《史稿·钱陈群传》：
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及敕询州县耗羡，疏言：康熙间，州县官额钱粮，收耗羡一二钱不等。陆陇其知嘉定县，止收四分。清如陇其，亦未闻全去耗羡也。议者以康熙间无耗羡，非无耗羡也，特无耗羡之名耳。世宗出自独断，通计外吏大小员数酌定养廉，而以所入耗羡，按季支领，吏治肃清，民亦安业。特以有征报收支之令，不知者或以为加赋。皇上询及盈廷，臣请稍为变通，凡耗羨所入，仍归藩库，各官养廉及各州县公项，如应支给，其续增公用名色，不能画一，多寡亦有不同，应令直省督抚，明察某件应动正项，某件应入公用，分别报销。各省州县，自酌定养廉，荣悴不一，其有支给者，应令督抚确察量增，俾稍宽裕。仍饬勿得耗外加耗，以重累民。则既无加赋之名，并无全用耗羡办公之事。州县各有赢余，益知鼓励。
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据此知康熙间不归公之耗羡，以陆清献之清，只取每两四分，是为康熙朝有清官。至养廉既定，就吾所见清末之吾乡武进、阳湖二县，每两不过三分，嘉定亦赋重粮多之县，断不亚于武、阳，而犹非每两四分不能给，则有耗羡以后之州县，其清有过于陆清献，而决不得谓之清官，是为雍正朝无清官矣。不均者重行支配，公事多者并动正项报销，办公且不全仰耗羡。是即谕旨中申定之意。盖即自钱文端发之。其极指耗羡归公为大弊者则如下。
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又《柴潮生传》：
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疏言：耗羡归公，天下之大利，亦天下之大弊也。康熙间，法制宽略，州县于地丁外私征火耗，其陋规匿税亦未尽厘剔。自耗羡归公，一切弊窦悉涤而清之，是为大利。然向者本出私征，非同经费，其端介有司，不肯妄取，上司亦不敢强，贤且能者则以地方之财治地方之事。故康熙循吏多实绩可纪，而财用亦得流通。自耗羡归公，输纳比于正供，出入操于内部，地丁公费，除养廉外无余剩。官吏养廉，除分给幕客家丁修脯工资及事上接下之应酬、舆马蔬薪之繁费，亦无余剩。地方有应行之事，应兴之役，一丝一忽，悉取公帑。有司上畏吏、兵二部之驳诘，下畏身家之赔累，但取其事之美观而无实济者，日奔走之以为勤，故曰天下之大弊也。夫生民之利有穷，故圣人之法必改。今耗羡归公之法，势无可改，惟有为地方别立一公项，俾任事者无财用窘乏之患，而后可课以治效之成。臣请将常平仓储仍照旧例办理，捐监一项，留充各省公用，除官俸兵饷动用正项，余若灾伤当拯恤，孤贫当养赡，河渠水利当兴修，贫民开垦当借给工本，坛庙祠宇桥梁公廨当修治，采买仓谷价值不敷，皆于此动给，以地方之财治地方之事。如有大役大费，则督抚合全省而通融之，又有不足，则移邻省而协济之。稽察属司道，核减属督抚，内部不必重加切核，则经费充裕，节目疏阔，而地方之实政皆可举行。设官分职，付以人民，只可立法以惩贪，不可因噎而废食。唐人减刘晏之船料而漕运不继；明人以周忱之耗米为正项，致逋负百出，路多饿殍。大国不可以小道治，善理财者固不如此。此捐监之宜充公费也。
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潮生此疏，《食货志》谓其独指耗羡归公之弊，并乾隆七年廷议耗羡而言之。其实潮生奏在十年，所陈理财三策，此乃捐监宜充公费之一策，故言耗羡归公，法无可改。但有司无宽余任用之资，治地方一切之事，咎耗羡归公之约束太严，其说绝不可行。必欲财政不为法拘，仍当立活动之法。所谓国税、地方税之分款，豫算、决算之逐年制定，人民有权监督财政，尤为根本。既不当徒咎耗羡之归公，更不当指捐监为不竭之财源，成永久之裨贩。捐监随人所愿，既无的数可定，监生尽出捐纳，太学之制已亡，尽人皆为监生，久久又谁甘捐此滥品？其立想已非通论。故凡不愿耗羡归公者，皆非通达政体之言也。清世最重民生，其蠲免赋税，至不待凶歉，而以丰年留民余力，颇似汉之文、景。康熙五十年以后，每用三年一周普免天下钱粮之法，所谓“百姓足，君孰与不足”，康、雍、乾三朝颇知其旨矣。
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清史讲义 [:1706882022]
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第三节 武功之继续一——收青海及喀木
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前于《绥服蒙古》篇，已言准噶尔之侵掠外蒙，适为清代效驱除之力。准噶尔为四卫拉特之一，其强盛在噶尔丹为酋长之时。以前自明末以来，则以和硕特为四卫拉特之首。四卫拉特本以天山之北、阿尔泰山之南为其聚牧之地。和硕特汗图尔拜琥本元太祖弟哈布图哈萨尔十九世孙，哈布图哈萨尔之八世孙乌噜克特穆尔始分为和硕特部，又九传至博贝密尔咱，始称卫拉特汗。卫拉特明人谓之瓦喇，原非元代帝室之裔，至和硕特入居之，则卫拉特中有元之帝裔矣。始居乌鲁木齐，即后设迪化府，为新疆省城地。图尔拜琥为博贝密尔咱之孙，又称顾实汗，袭据青海，遂徙牧焉。青海本古西羌，唐以后为吐蕃地。吐蕃亦分四部：一曰青海；二曰喀木，即今西康；三曰藏，亦称前藏；四曰后藏。顾实汗既袭青海，并取喀木。吐蕃后音转为图伯特，又作唐古特。唐古特故有王，明末时为藏巴汗。其时黄教已盛，而藏巴不尊信之。四世达赖喇嘛云丹嘉穆错之第巴乞兵于顾实汗，入藏攻杀藏巴汗，以达赖、班禅二喇嘛分主前后藏黄教，而以其长子达延统藏地为汗。于是唐古特为和硕特蒙古所有。传至达延之孙拉藏汗，为准噶尔策妄阿喇布坦所袭杀。其时第六世达赖喇嘛真伪发生纠纷，中朝顺青海部人信仰，与其族拉藏汗被戕之仇，用青海为出兵根据地，逐准噶尔据藏之将，纳青海所奉之达赖喇嘛入藏地安禅，事在康熙六十年，详前《定西藏》篇。斯时中朝为青海伸其达赖喇嘛之信仰，为和硕特复其拉藏汗被戕之仇，用拉藏遗臣仍理藏地政务，可谓有惠于青海和硕特矣。乃至世宗嗣位，青海又叛。青海顾实汗卒于顺治十三年，其子在青海者为鄂齐图汗，亦为噶尔丹所破。自此为准噶尔称强于四卫拉特之时，四卫拉特皆受其压制。康熙三十六年，圣祖既大胜准部，噶尔丹走死，和硕特台吉扎什巴图尔等请觐，谕以“天暑未便，至秋凉来朝”。扎什巴图尔为顾实汗亲子，特封以亲王爵，余诸青海台吉授贝勒、贝子、公爵有差，又预定藏功、青海复振。准部惮中朝，不敢蹂青海，止戕顾实汗后人拉藏汗于藏地。扎什巴图尔之子罗卜藏丹津，既袭亲王爵，从大军入藏归，感觉唐古特本皆和硕特部属，己又顾实汗嫡孙，思复先世霸业，反结准噶尔策妄阿喇布坦为助，于雍正元年夏，诱青海诸台吉盟于察罕托罗海。令去清廷所授王、贝勒、贝子、公等爵，各用所部故号为台吉，自号达赖珲台吉以统之。诸台吉中，察罕丹津为顾实汗曾孙，雍正元年，以补叙定藏功，由郡王晋和硕亲王，与罗卜藏丹津埒。额尔德尼额尔克托克托鼐，亦顾实汗曾孙，由贝勒晋郡王。二人者，均不从叛谋。余多附逆，或被胁从，遂以兵掠不附者。察罕丹津及额尔德尼及两人所属，先后来归，处之兰州、甘州境内。署抚远大将军贝子延信以状闻，诏遣驻西宁之侍郎常寿谕和罗卜藏丹津。常寿寻疏报抵青海，罗卜藏丹津不从诏。十月，敕授年羹尧抚远大将军，改延信为平逆将军，而罗卜藏丹津亦执使臣常寿，笔帖式多尔济死之，遂寇西宁，为守将所败。年羹尧旋奏迭败来犯之敌，亦奏青海台吉以下被胁者屡次率属来归，又奏罗卜藏丹津送侍郎常寿回营，诏拿解西安监禁。时青海有大喇嘛，曰察罕诺们汗者，自西藏分支，住持塔尔寺，为黄教宗。罗卜藏丹津诱使从己，于是远近风靡，游牧番子喇嘛等二十余万同时骚动。二年正月甲申谕：“逆贼罗卜藏丹津一事，喇嘛等理宜善言开导，令不致起事，戕害生命，是为维持佛教。如不能，亦应呈明该将军等，闭户安居，岂意反助背逆之人，纠合数千喇嘛，手持兵刃，公然抗拒官兵，及溃败犹不降顺，入庙固守，以致追杀覆灭，有玷佛教甚矣。钦惟太宗时，第五辈达赖喇嘛遣使入觐，极为恭顺，世祖时又延至京师，蒙被殊礼。百年以来，法教兴隆，皆我朝之恩赐。准噶尔寇犯招地，杀僧毁庙，圣祖遣师恢复，重安达赖喇嘛法座，佛教复兴。如此隆恩，喇嘛并不感激，反助悖逆之人，凶恶已极，于佛门之教尚可谓信受奉行者乎？将朕此旨，遍谕各处寺庙喇嘛，并住居蒙古扎萨克处之大小喇嘛知之。”
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