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于是，天子想起以前卜式的话，就召卜式来朝，任为中郎，赐爵左庶长、田十顷。并向天下宣布，让百姓都知道有卜式这样的人。
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卜式是河南地方人，原以耕田放牧为业。父母死后，他有年幼的兄弟。等到兄弟长大成人之后，卜式分家不计自己的份额，只留下一百多只羊，余下的田地房屋财物都给了兄弟。卜式到山里放了十几年羊，羊群繁殖到一千多头，又买了田地房屋。但兄弟家业全都破产了，卜式又把田产分给他，如此有多次。正当朝廷几次派将军率兵出击匈奴之时，卜式给皇帝上书，愿献出一半家产给政府以助边事之用。天子派使者问卜式：“你想当官吗？”卜式回答说：“我从小放羊，不熟悉做官，不愿意。”使者又问：“你家里有冤枉要诉说吗？”他回答道：“我平生与别人没有发生过纠纷。同乡的穷人，我借钱物给他们，有恶习的教育他们学好，邻居们都听从我，我为什么会被人冤枉？没有什么要诉说的。”使者问：“果真是这样，您希望做什么呢？”卜式说：“天子打击匈奴，我以为贤良的人应该战死沙场，有钱的人应该贡献财物，只有这样，匈奴才可能被消灭。”使者把他的话详细上报给皇帝。天子将此事告诉了丞相公孙弘。公孙弘说：“这不是人之常情，恐怕是另有图谋不守法度之人，不能以他做榜样教化民众，而致乱了法令，请您不要准许。”这样搁置下来，很久没有回答卜式。过了几年，卜式上书的事遂作罢。卜式回到乡里，依旧耕田放牧。过了一年多，正赶上军队数次出动，匈奴浑邪王投降，国家花费巨大，仓库储蓄用尽。第二年（元狩三年），大批贫民迁徙，生活全靠政府，政府不能全部供给。卜式拿出二十万钱交给河南郡守，用于迁徙的贫民。河南郡向中央上报富人帮助穷人的名单，天子见到了卜式的名字，记起了他。说：“这个人以前曾坚决要求贡献半数家产补助军费。”决定给予嘉许。于是赐卜式外徭四百人的代更钱（即十二万钱）。卜式又将钱全部献给国家。当时，有钱的人都争相隐瞒自己的财产，只有卜式积极贡献钱财。天子这才认为卜式真正是品德高尚的人，所以大加尊敬和表扬，借以教育百姓。
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最初，卜式不愿为郎。皇帝说：“我在上林苑养了羊，想让您去放牧。”卜式才接受了官职，穿着麻布衣草鞋去放羊。经过一年多，羊都长得很肥壮而且数量增多。皇帝从这里经过见到羊群，认为卜式干得很不错。卜式说：“不单是放羊，治理民众也是这样，按时起居，不好的立即清除，不要让它带坏一群。”皇帝认为卜式的话很新奇，就让他做缑氏县令以试其材，由于苛扰较少，果然缑氏县的人民都很感便利。又转任成皋县令，管理水路运输名列第一。皇帝认为卜式是朴实忠厚的人，就让他做了齐王太傅。
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孔仅在全国推行铁器官营，三年中升任大农，位列九卿之一。桑弘羊正式出任大农丞，管理各项会计核算的事宜，在小范围内试办均输以流通货物。
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开始下令已试为吏者可以献粟实授官职，范围是从郎官到六百石的官员。
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自从铸造白金币和五铢钱以来的五年中，因偷铸金钱而犯罪的官吏和百姓，适逢大赦而免死的有几十万人。未被官府发觉的盗铸者互相火并斗杀的不计其数。赦免自首的有一百多万人，然而自首的不能至半数，不敢自首的比自首的人还多。天下人差不多都在铸金钱了。犯法的人众多，官吏不能全部捕杀，于是派博士褚大、徐偃等分批巡行地方郡国，检举那些兼并土地、营私牟利的郡守、王国相等地方官。这时御史大夫张汤正受宠信掌权，减宣、杜周等任职中丞，义纵、王温舒等因为执法严酷而位列九卿，监察地方司法的“直指”官夏兰之流也就出现了。
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大农颜异在此期间被诛。当初，颜异是济南亭长，因为廉洁正直升任九卿。皇帝与张汤决定制作白鹿皮币，询问他的意见。他说：“现在王侯到京城朝见拜贺用的是苍色的玉璧，价值不过数千，但皮衬反而价值四十万，是本末不相当。”皇帝听了之后不高兴。张汤和颜异平素有隙，等到有人告发颜异别的事情，正好由张汤审理此案。以前，颜异曾和客人谈话，客人议论新颁布的诏令有不合适的地方，颜异没有回答，只是微露反唇相讥之意。张汤上奏颜异身为九卿，见法令不宜不提出自己的意见而在腹中诽谤，罪当处死。自此，有了“腹诽”之法的先例，而公卿大夫多半谄媚奉迎以保自身了。
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天子已经下达了征收财产税的“缗钱令”，并尊崇卜式这个样板，百姓却始终不肯拿出自己的财产帮助国家，于是“告缗”检举商人匿财的行动就普遍开展了。
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很多郡国在铸钱时掺假，使货币不足法定的分量，公卿请下令由京师的钟官铸造，以红铜精工制赤侧钱，一枚赤侧钱抵旧有钱币五枚，交纳赋税非赤侧钱不能行用。白金钱稍贬值，民众仍并不重视，不愿使用，政府下令禁止亦不见效，一年多以后，白金终于废止不再通行。
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这一年（元鼎二年）冬，张汤死，民众并不思念他。
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此后两年（元鼎四年），赤侧钱贱，民众规避法令，贬值换算使用，仍不便流通，又被废止。于是下令所有郡国都不得再铸钱，专令上林三官统一铸造。上林三官钱多了以后，又下令全国除三官钱外其余货币不准使用，各郡国以前所铸的钱全部废止熔销，将熔成的铜块送到三官。这样，民众铸钱的就很少了，因为计算工本费不能牟利，只有十分熟悉铸钱技术而又有大量资金的人才能偷偷地铸些钱。
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卜式作齐王太傅之后，杨可主持的告缗活动遍布各地，中等资财以上的人家差不多都遭告发。杜周审理这些案件，很少有能翻案的。于是朝廷派遣御史、廷尉正、廷尉监等分批下到地方，专门办理各地交纳缗钱的事务，得到从民间没收的财物以亿计，奴婢数以千计万计，大的县没收的田地有几百顷，小县达一百多顷，住宅也如此。因此中等以上的商人大都破产，百姓只顾鲜衣美食追求享乐，不再积蓄经营产业，而政府因为有盐铁官营和算缗钱的收入，国用越来越宽裕了。
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（元鼎三年）将函谷关迁到新安县界，扩大关中的范围，并在京师之外设置左辅和右辅。
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本来，因为大农令下管盐铁的官署收入的钱很多，想设置水衡都尉，以其主管盐铁。到杨可主持告缗事，上林苑财物太多，就命水衡都尉主管上林苑。上林苑既已堆满财物，又扩大上林苑的面积。这时南越国想用战船与汉军交锋，为此汉大修昆明池，周围沿池建了许多宫观。又制作楼船，高达十几丈，上面竖立旗帜，更加壮观。天子动了心，乃修建了柏梁台，高几十丈。宫室的修建从此日益华丽。
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政府乃将征来的缗钱分给各官府，而水衡都尉、少府、大农令、太仆等各府都设置农官，往往就各地近时没收的田地去组织耕种。没收来的奴婢，分在各苑里饲养狗马及禽兽，还有的分给各官府。各级官府机构日益混乱增多，下属的刑徒奴婢众多，每年要经由黄河运输四百万石粮食到京师，加上各官府自行籴买粮食才能满足需要。
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一个叫所忠的人说：“有些官僚子弟和富人，以斗鸡、赛狗赛马、打猎赌博为乐，扰乱百姓。”于是官府按法令审查他们，这些人互相检举了几千人，叫作“株送徒”。他们本应受徒刑，但献出财产的却可以补充为郎，于是为郎的人选就衰败了。
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这时山东受黄河水患，（元鼎二年以来）几年没有收成，饥荒使有的地方发生人吃人的现象，受灾面积方圆达一两千里。天子怜惜灾民，下诏说：“江南是火耕水耨的地方，耕作较易，准许饥民到江淮间取食谋生，想留下的人可以留居当地。”并派遣使者往来护送迁徙的饥民，运来巴蜀的粮食赈济他们。
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第二年，天子开始巡视地方。东渡黄河，河东郡守没有料到皇帝车驾突然来到，来不及办理供应，遂自杀。天子一行西过陇山，陇西守因为仓促之间来不及供应天子下属的伙食，亦自杀。之后，皇帝北行出萧关，随从的几万骑士在新秦中射猎，部勒边地的军队，之后回到长安。新秦中的一些地段千里之间不设防御工事，因此处决了北地太守以下的官吏。下令百姓可以在边地养马，政府供给母马，三年后归还，十匹母马收取一匹马驹为利息。因为有了这笔收入补助边地开支，新秦中财物已充，就（在元鼎五年）废除了告缗令。
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天子得到宝鼎之后，设立了后土、太一祠，公卿议论封禅的事情，而全国各地都预先建桥铺路，修缮原有的宫室，那些在驰道边上的县，都筹集物资，设置用具，期待天子能在该地停留。
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第二年（元鼎五年），南越谋反，西羌侵扰边境地区为虐。皇帝因为山东地区遭灾无粮，遂赦免天下囚犯，以二十多万南方楼船卒进攻南越，又征发三河地区几万骑兵反击西羌，并派数万人渡过黄河修筑令居城。设置张掖、酒泉郡。（元鼎六年）在上郡、朔方、西河、河西地区设置田官，六十万士卒在那里且戍且田。中原地区修路运输粮饷，远的地方有三千里，近的也有一千多里，费用都从大农开支。边境地区武器装备缺乏，又调拨武库工官制造的武器补充。驾车和骑乘用的马缺乏，政府钱少，买马困难，乃发布命令，自封侯到官秩三百石以上的吏，按等级拿出不同数量的母马送到各地的亭去饲养，政府每年（检查繁殖情况）征收子马为息。
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齐王相卜式给皇帝上奏说：“我听到皇上忧虑，这是为臣的耻辱。现在南越国谋反，我愿父子和齐地会驾船的人去那里为国捐躯。”天子下诏书说：“卜式虽然是一个从事农牧的人，不用此牟利，有余财就献出帮助国家。今天下不幸有了危难，卜式自告奋勇愿父子报国，虽然没有参加战斗，可以说是满怀忠义。赐卜式爵关内侯，黄金六十斤，田十顷。”此事通告全国，但无人响应。数百名列侯无一请求从军去打击羌人和南越的反叛。到朝廷祭祀祖庙时，少府检查列侯们贡献的酎金，以不合规定的重量成色标准为词，免掉爵位的有一百多人。于是，朝廷任命卜式为御史大夫。
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卜式在职期间，见到郡国多不赞成国家经营盐铁，铁器质次价高，有的甚至强令百姓购买或代卖，而征收船税使经商的人减少，物价昂贵，就请孔仅代为向皇帝说征收船税的事，皇帝因此不喜欢卜式了。
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汉朝连续三年发兵，镇压了羌人，灭掉南越国，在番禺以西到蜀地南边地区设置了十七个新郡，暂且依当地旧有的习俗管理，不收赋税。南阳、汉中以南的各郡，各自供应临近新郡官府吏卒的俸禄和食物，以及驿传车马用具。但是新郡经常有小规模的反抗发生，杀害汉朝派去的官吏。汉廷派南方的官吏士兵去镇压，一两年间动用了一万多人，费用都由大农支出。大农因为有均输和盐铁官营的收入补充赋税收入，所以能负担得起。但士兵经过的县，也只是做到按标准供给不乏而已，而不敢在常法以外随意增加税收。
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第二年，是元封元年，卜式被降职为太子太傅，而桑弘羊擢升为治粟都尉，主管大农，全权替代孔仅管理全国盐铁事。桑弘羊认为：许多官署各自去做生意，相互竞争，抢购囤积，所以物价升高。而全国某些地方向中央缴纳的实物甚至不够支付运输费。于是他请下令设置大农部丞几十人，分片管辖郡国。各郡国在县一级往往都设有均输盐铁官。命令远方各地将所要征收的贡赋，折收当地出产丰饶的土特产品，像商贾那样按贵时的价格，运往需要这些物品的地区，去转手获利。在京师设平准官，接受各地聚积运来京师的货物。召令工官制作车辆和运输工具、各种器具，费用都由大农支付。大农所属的各官府完全掌握了天下的主要物资，贵时抛出、贱时买进以调节供求，平衡物价。如此行事，富商就不能获取暴利，很多人就会回到农业生产上去，而各种货物也不会涨价。因为平抑天下货物，所以叫“平准”。天子以为此议很对，遂准许推行。于是天子北至朔方东到泰山，巡视海上和北方边地而还。所经过的地区赏赐用帛达一百多万匹，钱币和黄金以亿计，都由大农充分供应。
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桑弘羊又请下令试用为吏的可以献出粮食而补授实官，罪人可以出粮赎罪。又令百姓可以将粮食交到甘泉宫，按数量差别免除徭役，以至终身免役。不再征收财产税，不搞告缗运动。他郡可以输出粮食的，各输往急需的地方去，而诸农官也纷纷经营公田获致粮食。从山东到京师的粮食漕运增加，每年到六百万石。一年之中，太仓和甘泉宫都堆满了粮食，边郡地区也有余粮储藏。各地实物实行均输，大农存有均输帛五百万匹。百姓没有增加赋税而国家财用充裕。于是赐桑弘羊左庶长的爵位，再赐黄金百斤。
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