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第一条，首先整顿思想，内容说：
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如今所有的刺史、太守、县令，都受朝廷的任命，到地方实行统治，从他们地位的尊贵方面来讲，都可以说是古代的诸侯。因此，前代帝王常常说，与他们一起治理国家的，正是那些优秀的地方官。从这可以清楚地知道，朝廷百官卿尹，虽然各有各的职责，但从治理百姓的根本上说，没有谁比地方官吏重要。一般来说，治理百姓的根本，首先在于端正思想，思想是身体的主宰，各种行为的本源。思想上不纯洁，就会胡思乱想。如果胡思乱想，见到正理也不会明白。如果见到正理都还弄不明白，就将混淆是非。是非一旦混淆，自己本身都不可能做好，又怎么去治理百姓呢？所以治理百姓的关键，在于各位地方官吏纯洁自己的思想。这里所说的纯洁思想，并不只是说不要贪图金钱财物，而是指思想清净安和，意志沉静。如果做到思想安和，意志沉静，那么不正当的想法，将无从产生。思想上如不会产生不正当的想法，那么心中出现的任何念头，都将符合最公正的原则。按照最公正的原则去统治百姓，百姓有谁会不服从教诲呢？所以说治理百姓的根本，首先在于整顿思想。
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处于次要地位的是端正行为。大凡君主的行为，对百姓来说，就好比测日影用的标杆，对全国来讲，就好像射箭用的靶子。标杆不竖直，不可能测到端正的日影；靶子不明显，不可能要求别人一发而中。现在假如君主自己的行为不端正，却希望把百姓治理好，这就像用一根弯曲的标杆却想测得端正的日影；君主自己的行为不加检点，却想要百姓注意自己的行为，这就像没有靶子却要求别人射中。所以，作为君主，一定要做到思想像清水一样没有杂质，形像如宝玉一样洁白无瑕。亲自实践仁义，亲自实践孝悌，亲自实践忠信，亲自实践礼让，亲自实践廉平，亲自实行节俭。此外，还需孜孜不倦，明察秋毫。把以上八个方面都做好，并以此教诲百姓。所以他统治下的百姓才会畏惧他，爱戴他，以他为楷模，向他学习，不需要他挨门逐户教育，也不要他天天去见百姓，这些美德自然就会风行起来。
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第二条，加强教育感化，内容是：
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从天地的本性上说，人是最贵重的，这一点很清楚。因为人有正直和善的心灵，有仁慈宽恕的行为，有别于朽木顽石，不同于飞禽走兽。所以天地之中，以人为最贵。但人性不是一成不变的，会随不同的感化而改变。受到敦厚质朴美德感化的人，将变得仆实正直；受到虚假欺诈行为熏陶的人，将变得轻浮狡诈。人们轻浮狡诈，就会出现衰亡丧乱的风俗；人们朴实正直，就将形成质朴和厚的风气。衰亡丧乱的风俗一经出现，祸乱将连接不断地产生；质朴和厚的风气一旦形成，国家自然就会安定。国家是安定还是混乱，是兴盛还是衰亡，没有不是因为人们受到不同感化的缘故。
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但社会风气衰败已达几百年。近二十年来，祸乱变得越来越严重。百姓没见过德政，只听说过接连不断的战争；官吏们对百姓不进行教育感化，只对他们使用刑法。现在刚刚开始拨乱反正，大乱还未平息，加上战争不断，灾荒频繁，许多事情必须从头做起，因此各项政策大都随时事而变通。这样，礼让的风气还未兴起，而旧的风俗也还没有改变。近几年收成较好，百姓所承担的徭役赋税较轻，对于衣服和食物的要求不那么迫切，就此可以对他们进行教育感化了。各位刺史、太守、县令或县长，你们应当清除思想中不正当的东西，遵照朝廷的意图，对老百姓进行教育和感化。
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要感化百姓，重在提倡淳朴的风气，用和厚的精神去熏陶他们，用道德行为感召他们，给他们做出朴素的榜样。使百姓随着教化，本性不断地向善的方面转变，使他们不正当的思想和贪图享受的本性，不知不觉地消失，而他们自己还弄不清是怎么回事，这就是我们所说的感化。随后教育百姓要孝敬父母、善待兄弟，使他们相互慈爱；教育他们要仁善顺从，使他们相互和睦；用礼节和道义教育他们，使他们相互敬让。百姓们慈爱，便不会抛弃他们的亲人，和睦便不会怨恨别人，敬让变不会因财物而发生争执。假如这三个方面都做到了，王道也就实现了。这就是我们说的教育。先代圣王之所以能够移风易俗，使社会风气变得淳和朴素，毫不费力便能使国家安定，甚至天下太平，无不因为教育感化。这可说是最关键的办法。
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第三条，全部发挥土地的潜力，内容是：
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人生活在世上，吃的、穿的便是性命所在。食物不足便会饥饿，衣服不够就会受冻。饥寒交迫，却想让百姓实行礼让，这就好比让一个圆球自动往斜坡上滚，是绝对不可能的。所以古代圣王知道情况如此，才率先使百姓足衣足食，然后才对他们进行教育感化。之所以能够做到足衣足食，在于全部发挥土地的生产潜力，土地的生产能力之所以能够全部发挥出来，在于鼓励百姓耕种得法。而对鼓励百姓耕种负主要责任的，正是刺史、太守、县令或县长。“民”也就是“冥”，他们的智力不足以保全自己，必须加以督促教育，才会全力耕种。各州、各郡、各县，每年年初，一定要命令治下百姓，不管年龄大小，只要拿得起农具，都要让他们下地干活，按季节耕种，不要误了农时。播种完毕后，长势好的禾苗还须管理，地里的麦子黄了，家中的蚕子老了，像这种时候，无论男女老少，都应该全力以赴，就像从水中救人、扑灭大火、防备即将到来的强盗一样，这样才可能使农夫进行正常的生产，养蚕的妇女也可以顺利地获得收成。如果有人游手好闲，晚出早归，好逸恶劳，不辛勤从事生产，那么正长应把他们的名字申报给郡县，太守、县令应根据事情大小加以处罚，惩办一人，以鼓励更多的人，这便是一个优秀的地方官所应做的。
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即使有一百亩土地，也必须在春天耕垦，在夏天播种，在秋天收获，冬天才会有吃的。春、夏、秋这三季，是农业生产的关键季节。如果哪一季没抓好，就种不出谷物来以供食用。所以古代圣王告诫说：“一个男子不耕种，天下就肯定有人会因此挨饿；一个妇女不纺织，天下就肯定会有人因此受冻。”如果在这三个农忙季节不力求减少徭役，反而让百姓放弃农活，这实际上是夺去百姓的生命，把他们往死路上赶。劳动人手少而弱的农户，以及没有耕牛的人家，应当鼓励他们互通有无，使大家都能渡过难关。三个农忙季节的空闲时间，以及阴雨连绵无事可做的时候，还应当教百姓栽种桑树、果树，种植蔬菜瓜果，饲养鸡猪，为生儿育女和赡养老人准备必要的财物。
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政事不应太琐碎，太琐碎百姓就会厌烦；鼓励百姓耕种时也不宜过分简略，过分简略百姓就会懈怠。善于执政的人，一定会根据不同的情况，使政事繁简适宜。所以《诗经》上说：“既不刚猛也不软弱，政事宽缓，得到优厚的俸禄。”如果地方官吏们做不到这一点，必将受到法律的制裁。
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第四条，选择德才兼备的人，内容是：
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上天创造了百姓，他们不可能自己管理自己，所以必须设置君主对他们进行统治。君主不可能一个人进行统治，所以必须设置属官来协助他。上自帝王，下至地方长官，属官选得好，政治就清明，选得不好就混乱，这是自然而然的道理，任何一位君主都不可能更改。
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如今刺史、太守、县令，都各有僚吏，这些僚吏都是分别协助他们处理政事的人。刺史带将军名号，将军府的属官都由朝廷直接任命，而刺史、太守本来就有的属官，全都由刺史、太守自己选置。从先代以来，州和郡的主要属官，只取门第高、祖先有官位的人，大都没有选拔有才德的人；那些不重要的官署卑职，也只看他们是否能处理公文，一概不问他们的志向和行为。门第资荫，只不过是祖先的爵位官阶，并不能说明子孙就不会愚昧无知；善于处理公文，只不过是身外的小本事，同样无助于消除浮躁欺诈的本性。如果在有门第资荫的家族中选拔到有才德的人，真可说是快马加鞭，一日千里；如果在有门第资荫的家族中选取了一个愚昧无知的人，那简直就是土牛木马，虽然外表像牛马，但不能让它们到路上驰骋。如果在刀笔小吏中找到一位志向远大、行为高洁的人，这可说是外表如金、本质似玉，本质和才干都很好，是真正的人中之宝；如果在刀笔小吏中选到一位浮躁欺诈的人，那就像用美丽的画面装饰起来的一块朽木，虽然一时好看，但终究不能用来建造房屋。当今选举，应该不受门第资荫的限制，以选到人才为唯一的宗旨。如果确实是人才，自然可以从奴隶而官至卿相，古代伊尹、傅说就是如此，何况州郡属官呢？假如不是人才，那么像丹朱、商均这些帝王的后代，竟不能守住方圆百里的封地，又何况公卿的子孙呢？从这方面讲，选拔官吏的原则也就清楚了。
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大凡选择有才干的人，是因为他们可以治理百姓。如果既有才干，本质又正直，那么这人肯定会用他的才干去治理百姓；如果有才干，本质上却奸猾狡诈，那么这人将利用他的官职制造混乱，哪有可能去治理百姓呢？所以要选择有才干的人，一定要先看他的志向行为如何。如果他的志向和行为都很好，就任用他；如果他的志向和行为不好，就不任用他。
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如今选择人才的人大都说：“本地没有贤才，不知选哪个才好。”这是没有认真思考的缘故，并不是符合情理的言论。所以要这样讲，是因为古人就曾说过这样的话：圣明的君主开创大业，上天不会给他另降辅佐他的人；帝王奠定基业，也不会从后土那儿去选拔人才。他们总是招来当时的人才，以处理当时的政务。所以商、周时代的帝王不需稷、契来做自己的臣子，魏、晋时代的君主也不用萧何、曹参去辅佐。孔子说过：“有十家人聚居的地方，就肯定会有像我孔丘这样忠信的人。”怎么会在万家人居住的都市，却声称没有人才呢？只不过没有辛勤地寻访，认真地选拔罢了，或者说没有把人才用到恰当的地方，没有把可以完全发挥他们才干的官职委任给他们，所以才会说没有人才。古人说：“一千人当中首屈一指的叫‘英’，一万人当中的英就可以称为‘杰’。”当今那些才智足以承担一个职务，德行被一地百姓所知晓的人，不就和古代的英杰差不多吗？只要勤奋认真地查访，都能把一州、一郡最有才干的人找出来并任用他们，那么百姓不论多少，都完全治理得好。怎么能说没有贤才！
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美玉未经剖开，与石头瓦块差不多；名马没有驰骋时，同劣马没有什么分别。经过剖开磨治，驰骋检验，美玉与顽石，劣马与良马，才分辨得出来。那些贤才未受到任用的时候，和平庸的人混在一起，究竟用什么办法才可以将他们区别出来呢？关键在于给他们职责，考察他们的政绩，他们才会与那些平庸之辈完全区别开来。古代吕望宰猪钓鱼，百里奚喂牛，宁戚敲着牛角唱歌，管仲三战皆败，在这种时候，那些庸俗的人，岂有可能称他们为贤才。当他们被帝王或强大的诸侯所任用，经过几十年后，建功立业，才认识到他们原来是奇才。于是后代的人称颂他们，不绝于口。他们这些杰出的人才，并非每代都有，尚且不能在未被委任的时候，把自己与平庸的人区别开来，何况那些才智比他们差一些的士人呢？如果一定要等到吕望出现才加以委任，那么等上一千年也不会出现一个吕望；一定要等管仲出现才加以委任，那么百代也不会出现一个管仲。之所以会这样，是因为士人必须从默默无闻的境地慢慢地获得声誉，他们建立的功勋也必须慢慢地积累，哪有可能不经委任便已成名，不经任用便官高位显呢？如果认识到这个道理，那么贤才可以找到，士人也可以选择出来。求得贤才加以任用，选拔士人让他们做事，那么要把国家治理得无论怎样好，也是办得到的。
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不过善于选任官吏的人，肯定首先会减少官吏的数量。官吏数量减少了，就容易找到好人来担任各种职务，如果各种职务都容易找到好人来担任，那么任何事情都能做好；官吏多了，就一定会混进一些坏人，坏人一混进来，政事就肯定会出现失误。所以俗话说：“官少则事少，事少则百姓安宁；官多则事多，事多则百姓混乱。”百姓安宁还是混乱的原因，就在于官吏数量的多少。考察今日官吏，数目很大。先前百姓多，事情繁杂，尚且能把事情做好，而今日民户减少了，官吏仍按先前的数目设置，还认为不够。又听说地方州郡，还有兼官假官，骚扰百姓，这太没道理了。像这种人，应将他们全部清除出去，不得一如既往。
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不仅州郡一级的官吏应该选拔有才德的人，即便党长、里长、正长这些乡里小吏，都应当仔细挑选，选拔一乡中最有才德的人，使他们互相统辖。正长是治理百姓的基础，基础如不倾斜，国家就会安宁。
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要选拔贤才，自然不止一个途径。但能保证得到贤才，必须经过任用来检验他们的才能，并对他们进行考察。从他们在家中的情况到他们在乡里的活动，进行询问观察，他们的为人处事就可以弄清楚，贤与不贤也就能分辨出来。按照这一办法去选拔贤才，大概就不会出现什么差错了。
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第五条，慎用刑法，准确判案，内容是：
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人禀受阴阳二气，然后降生，有情有性。人的本性是善的，但情却趋向于恶。善与恶既然分别出来，赏与罚也就相应地产生。赏罚准确无误，恶的方面将受到阻止而善的方面将得到鼓励。赏罚不准确，百姓将不知往哪儿放手脚才好，如果百姓被搞得不知往哪儿放手脚，他们就会产生怨恨和叛上作乱的想法。所以先代圣王很重视赏罚，特别告诫要慎用刑法。所谓慎用刑法，就是让判案的官员专心致志，探究事情的来源。首先要通过辞、色、气、耳、目来把握民情，并参考各种证据，准确地掌握事件的真实情况，完全弄清案件中不明白的地方，使奸巧无处藏身，罪犯一定会被查出来。然后再根据罪责量刑，轻重准确，宽恕那些过失犯罪的人，怜悯那些因愚昧而触犯刑法的人，查清了案情也不要沾沾自喜。还要根据人心和公理，参照礼仪与法律，使一切处置都是符合人意，宣传国家的教令，使被判刑的人也觉得理应如此。这是最好的一种判案方式。不过地方长官不止一人，不可能人人都有这样全面的认识，判案的时候，推断事理，探求真实情况，有时也难做到十分准确。只是应该本着最公正的思想，放下徇私枉法的意图，致力弄清是非曲真，尽量想法把案子办准确。听取口供，查问情由，一定要把自己发现的疑点弄明白，然后再按照法律程序进行拷问，不要严酷残暴，有疑问没弄清便从轻发落，事情没搞确实不要妄加处罚，根据事情大小进行裁决，使案子不至于拖得太久。这是较差的一种判案方式。对百姓不讲仁慈宽恕，任意采取残暴的手段，把他们当成树木石块，把拷打当成唯一的办法，花言巧语的人尽管罪责明白却逃脱法网，不善言辞的人竟无罪而受惩罚，如果有这种情况，那便是最差的一种判案方式了，这些地方官不是和君上共治天下的人。当今各位地方官，应当努力做到中等，并向最好的那种判案方式看齐。如果所作所为与最差的那一种相同，法律将不饶恕。
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执法者还需把目光放远一些，要想到用德行教育百姓。先王的法则说：与其滥杀无辜，不如放掉罪犯；与其残害好人，不如让坏人占便宜。这说明如果案子肯定判不准确，宁可让罪犯逃脱，也不错误地残害好人。但现在执政的人就不是这样，他们搜罗法律条款，舞文弄墨，即使把好人送进法网，也不让罪犯免受惩罚。他们之所以这样，并不是他们全都想杀人，而是说做官最好严厉点，这样可以免除后患。这是为自己打算，没有想到公理，像这样执法的人，都是奸恶之徒。人是天地中最宝贵的东西，一旦死去，便不可能再活过来。但在严刑拷打之下，有人吃不住痛，自认有罪，得不到申诉，于是遭到杀害，这种事恐怕随时都有。所以，从古代以来，便创立了五听三宥等办案原则，强调要慎用刑罚，这都是极其爱护百姓的举动。大凡砍伐树木、清除杂草、捕猎野兽，如果不正常进行，尚且会违背时令，有损帝王之道；何况判案不准确，滥杀好人，难道会不伤天的心，破坏万物的和谐吗！上天的心被伤害，万物的和谐被破坏，却仍想阴阳协调，四季顺序，万物茁壮成长，百姓一片欢乐，是不可能的。所以俗话说：即使一个人叹息，帝王之道也会因此被倾覆，说的正是这种情况。各位地方长官，难道不该慎重其事吗？
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如有罪大恶极，伤风败俗，违背上下尊卑的等级秩序，不忠不孝，故意背弃原则的，杀掉这样的一人，有利于一百人，使帝王的教化得以推行，采用重刑也是可以的。了解量刑定罪这两个方面以后，用刑的原则也就彻底清楚了。
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第六条，平均赋税徭役，内容是：
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