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第一条,首先整顿思想,内容说:
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如今所有的刺史、太守、县令,都受朝廷的任命,到地方实行统治,从他们地位的尊贵方面来讲,都可以说是古代的诸侯。因此,前代帝王常常说,与他们一起治理国家的,正是那些优秀的地方官。从这可以清楚地知道,朝廷百官卿尹,虽然各有各的职责,但从治理百姓的根本上说,没有谁比地方官吏重要。一般来说,治理百姓的根本,首先在于端正思想,思想是身体的主宰,各种行为的本源。思想上不纯洁,就会胡思乱想。如果胡思乱想,见到正理也不会明白。如果见到正理都还弄不明白,就将混淆是非。是非一旦混淆,自己本身都不可能做好,又怎么去治理百姓呢?所以治理百姓的关键,在于各位地方官吏纯洁自己的思想。这里所说的纯洁思想,并不只是说不要贪图金钱财物,而是指思想清净安和,意志沉静。如果做到思想安和,意志沉静,那么不正当的想法,将无从产生。思想上如不会产生不正当的想法,那么心中出现的任何念头,都将符合最公正的原则。按照最公正的原则去统治百姓,百姓有谁会不服从教诲呢?所以说治理百姓的根本,首先在于整顿思想。
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处于次要地位的是端正行为。大凡君主的行为,对百姓来说,就好比测日影用的标杆,对全国来讲,就好像射箭用的靶子。标杆不竖直,不可能测到端正的日影;靶子不明显,不可能要求别人一发而中。现在假如君主自己的行为不端正,却希望把百姓治理好,这就像用一根弯曲的标杆却想测得端正的日影;君主自己的行为不加检点,却想要百姓注意自己的行为,这就像没有靶子却要求别人射中。所以,作为君主,一定要做到思想像清水一样没有杂质,形像如宝玉一样洁白无瑕。亲自实践仁义,亲自实践孝悌,亲自实践忠信,亲自实践礼让,亲自实践廉平,亲自实行节俭。此外,还需孜孜不倦,明察秋毫。把以上八个方面都做好,并以此教诲百姓。所以他统治下的百姓才会畏惧他,爱戴他,以他为楷模,向他学习,不需要他挨门逐户教育,也不要他天天去见百姓,这些美德自然就会风行起来。
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第二条,加强教育感化,内容是:
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从天地的本性上说,人是最贵重的,这一点很清楚。因为人有正直和善的心灵,有仁慈宽恕的行为,有别于朽木顽石,不同于飞禽走兽。所以天地之中,以人为最贵。但人性不是一成不变的,会随不同的感化而改变。受到敦厚质朴美德感化的人,将变得仆实正直;受到虚假欺诈行为熏陶的人,将变得轻浮狡诈。人们轻浮狡诈,就会出现衰亡丧乱的风俗;人们朴实正直,就将形成质朴和厚的风气。衰亡丧乱的风俗一经出现,祸乱将连接不断地产生;质朴和厚的风气一旦形成,国家自然就会安定。国家是安定还是混乱,是兴盛还是衰亡,没有不是因为人们受到不同感化的缘故。
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但社会风气衰败已达几百年。近二十年来,祸乱变得越来越严重。百姓没见过德政,只听说过接连不断的战争;官吏们对百姓不进行教育感化,只对他们使用刑法。现在刚刚开始拨乱反正,大乱还未平息,加上战争不断,灾荒频繁,许多事情必须从头做起,因此各项政策大都随时事而变通。这样,礼让的风气还未兴起,而旧的风俗也还没有改变。近几年收成较好,百姓所承担的徭役赋税较轻,对于衣服和食物的要求不那么迫切,就此可以对他们进行教育感化了。各位刺史、太守、县令或县长,你们应当清除思想中不正当的东西,遵照朝廷的意图,对老百姓进行教育和感化。
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要感化百姓,重在提倡淳朴的风气,用和厚的精神去熏陶他们,用道德行为感召他们,给他们做出朴素的榜样。使百姓随着教化,本性不断地向善的方面转变,使他们不正当的思想和贪图享受的本性,不知不觉地消失,而他们自己还弄不清是怎么回事,这就是我们所说的感化。随后教育百姓要孝敬父母、善待兄弟,使他们相互慈爱;教育他们要仁善顺从,使他们相互和睦;用礼节和道义教育他们,使他们相互敬让。百姓们慈爱,便不会抛弃他们的亲人,和睦便不会怨恨别人,敬让变不会因财物而发生争执。假如这三个方面都做到了,王道也就实现了。这就是我们说的教育。先代圣王之所以能够移风易俗,使社会风气变得淳和朴素,毫不费力便能使国家安定,甚至天下太平,无不因为教育感化。这可说是最关键的办法。
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第三条,全部发挥土地的潜力,内容是:
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人生活在世上,吃的、穿的便是性命所在。食物不足便会饥饿,衣服不够就会受冻。饥寒交迫,却想让百姓实行礼让,这就好比让一个圆球自动往斜坡上滚,是绝对不可能的。所以古代圣王知道情况如此,才率先使百姓足衣足食,然后才对他们进行教育感化。之所以能够做到足衣足食,在于全部发挥土地的生产潜力,土地的生产能力之所以能够全部发挥出来,在于鼓励百姓耕种得法。而对鼓励百姓耕种负主要责任的,正是刺史、太守、县令或县长。“民”也就是“冥”,他们的智力不足以保全自己,必须加以督促教育,才会全力耕种。各州、各郡、各县,每年年初,一定要命令治下百姓,不管年龄大小,只要拿得起农具,都要让他们下地干活,按季节耕种,不要误了农时。播种完毕后,长势好的禾苗还须管理,地里的麦子黄了,家中的蚕子老了,像这种时候,无论男女老少,都应该全力以赴,就像从水中救人、扑灭大火、防备即将到来的强盗一样,这样才可能使农夫进行正常的生产,养蚕的妇女也可以顺利地获得收成。如果有人游手好闲,晚出早归,好逸恶劳,不辛勤从事生产,那么正长应把他们的名字申报给郡县,太守、县令应根据事情大小加以处罚,惩办一人,以鼓励更多的人,这便是一个优秀的地方官所应做的。
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即使有一百亩土地,也必须在春天耕垦,在夏天播种,在秋天收获,冬天才会有吃的。春、夏、秋这三季,是农业生产的关键季节。如果哪一季没抓好,就种不出谷物来以供食用。所以古代圣王告诫说:“一个男子不耕种,天下就肯定有人会因此挨饿;一个妇女不纺织,天下就肯定会有人因此受冻。”如果在这三个农忙季节不力求减少徭役,反而让百姓放弃农活,这实际上是夺去百姓的生命,把他们往死路上赶。劳动人手少而弱的农户,以及没有耕牛的人家,应当鼓励他们互通有无,使大家都能渡过难关。三个农忙季节的空闲时间,以及阴雨连绵无事可做的时候,还应当教百姓栽种桑树、果树,种植蔬菜瓜果,饲养鸡猪,为生儿育女和赡养老人准备必要的财物。
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政事不应太琐碎,太琐碎百姓就会厌烦;鼓励百姓耕种时也不宜过分简略,过分简略百姓就会懈怠。善于执政的人,一定会根据不同的情况,使政事繁简适宜。所以《诗经》上说:“既不刚猛也不软弱,政事宽缓,得到优厚的俸禄。”如果地方官吏们做不到这一点,必将受到法律的制裁。
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第四条,选择德才兼备的人,内容是:
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上天创造了百姓,他们不可能自己管理自己,所以必须设置君主对他们进行统治。君主不可能一个人进行统治,所以必须设置属官来协助他。上自帝王,下至地方长官,属官选得好,政治就清明,选得不好就混乱,这是自然而然的道理,任何一位君主都不可能更改。
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如今刺史、太守、县令,都各有僚吏,这些僚吏都是分别协助他们处理政事的人。刺史带将军名号,将军府的属官都由朝廷直接任命,而刺史、太守本来就有的属官,全都由刺史、太守自己选置。从先代以来,州和郡的主要属官,只取门第高、祖先有官位的人,大都没有选拔有才德的人;那些不重要的官署卑职,也只看他们是否能处理公文,一概不问他们的志向和行为。门第资荫,只不过是祖先的爵位官阶,并不能说明子孙就不会愚昧无知;善于处理公文,只不过是身外的小本事,同样无助于消除浮躁欺诈的本性。如果在有门第资荫的家族中选拔到有才德的人,真可说是快马加鞭,一日千里;如果在有门第资荫的家族中选取了一个愚昧无知的人,那简直就是土牛木马,虽然外表像牛马,但不能让它们到路上驰骋。如果在刀笔小吏中找到一位志向远大、行为高洁的人,这可说是外表如金、本质似玉,本质和才干都很好,是真正的人中之宝;如果在刀笔小吏中选到一位浮躁欺诈的人,那就像用美丽的画面装饰起来的一块朽木,虽然一时好看,但终究不能用来建造房屋。当今选举,应该不受门第资荫的限制,以选到人才为唯一的宗旨。如果确实是人才,自然可以从奴隶而官至卿相,古代伊尹、傅说就是如此,何况州郡属官呢?假如不是人才,那么像丹朱、商均这些帝王的后代,竟不能守住方圆百里的封地,又何况公卿的子孙呢?从这方面讲,选拔官吏的原则也就清楚了。
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大凡选择有才干的人,是因为他们可以治理百姓。如果既有才干,本质又正直,那么这人肯定会用他的才干去治理百姓;如果有才干,本质上却奸猾狡诈,那么这人将利用他的官职制造混乱,哪有可能去治理百姓呢?所以要选择有才干的人,一定要先看他的志向行为如何。如果他的志向和行为都很好,就任用他;如果他的志向和行为不好,就不任用他。
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如今选择人才的人大都说:“本地没有贤才,不知选哪个才好。”这是没有认真思考的缘故,并不是符合情理的言论。所以要这样讲,是因为古人就曾说过这样的话:圣明的君主开创大业,上天不会给他另降辅佐他的人;帝王奠定基业,也不会从后土那儿去选拔人才。他们总是招来当时的人才,以处理当时的政务。所以商、周时代的帝王不需稷、契来做自己的臣子,魏、晋时代的君主也不用萧何、曹参去辅佐。孔子说过:“有十家人聚居的地方,就肯定会有像我孔丘这样忠信的人。”怎么会在万家人居住的都市,却声称没有人才呢?只不过没有辛勤地寻访,认真地选拔罢了,或者说没有把人才用到恰当的地方,没有把可以完全发挥他们才干的官职委任给他们,所以才会说没有人才。古人说:“一千人当中首屈一指的叫‘英’,一万人当中的英就可以称为‘杰’。”当今那些才智足以承担一个职务,德行被一地百姓所知晓的人,不就和古代的英杰差不多吗?只要勤奋认真地查访,都能把一州、一郡最有才干的人找出来并任用他们,那么百姓不论多少,都完全治理得好。怎么能说没有贤才!
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美玉未经剖开,与石头瓦块差不多;名马没有驰骋时,同劣马没有什么分别。经过剖开磨治,驰骋检验,美玉与顽石,劣马与良马,才分辨得出来。那些贤才未受到任用的时候,和平庸的人混在一起,究竟用什么办法才可以将他们区别出来呢?关键在于给他们职责,考察他们的政绩,他们才会与那些平庸之辈完全区别开来。古代吕望宰猪钓鱼,百里奚喂牛,宁戚敲着牛角唱歌,管仲三战皆败,在这种时候,那些庸俗的人,岂有可能称他们为贤才。当他们被帝王或强大的诸侯所任用,经过几十年后,建功立业,才认识到他们原来是奇才。于是后代的人称颂他们,不绝于口。他们这些杰出的人才,并非每代都有,尚且不能在未被委任的时候,把自己与平庸的人区别开来,何况那些才智比他们差一些的士人呢?如果一定要等到吕望出现才加以委任,那么等上一千年也不会出现一个吕望;一定要等管仲出现才加以委任,那么百代也不会出现一个管仲。之所以会这样,是因为士人必须从默默无闻的境地慢慢地获得声誉,他们建立的功勋也必须慢慢地积累,哪有可能不经委任便已成名,不经任用便官高位显呢?如果认识到这个道理,那么贤才可以找到,士人也可以选择出来。求得贤才加以任用,选拔士人让他们做事,那么要把国家治理得无论怎样好,也是办得到的。
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不过善于选任官吏的人,肯定首先会减少官吏的数量。官吏数量减少了,就容易找到好人来担任各种职务,如果各种职务都容易找到好人来担任,那么任何事情都能做好;官吏多了,就一定会混进一些坏人,坏人一混进来,政事就肯定会出现失误。所以俗话说:“官少则事少,事少则百姓安宁;官多则事多,事多则百姓混乱。”百姓安宁还是混乱的原因,就在于官吏数量的多少。考察今日官吏,数目很大。先前百姓多,事情繁杂,尚且能把事情做好,而今日民户减少了,官吏仍按先前的数目设置,还认为不够。又听说地方州郡,还有兼官假官,骚扰百姓,这太没道理了。像这种人,应将他们全部清除出去,不得一如既往。
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不仅州郡一级的官吏应该选拔有才德的人,即便党长、里长、正长这些乡里小吏,都应当仔细挑选,选拔一乡中最有才德的人,使他们互相统辖。正长是治理百姓的基础,基础如不倾斜,国家就会安宁。
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要选拔贤才,自然不止一个途径。但能保证得到贤才,必须经过任用来检验他们的才能,并对他们进行考察。从他们在家中的情况到他们在乡里的活动,进行询问观察,他们的为人处事就可以弄清楚,贤与不贤也就能分辨出来。按照这一办法去选拔贤才,大概就不会出现什么差错了。
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第五条,慎用刑法,准确判案,内容是:
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人禀受阴阳二气,然后降生,有情有性。人的本性是善的,但情却趋向于恶。善与恶既然分别出来,赏与罚也就相应地产生。赏罚准确无误,恶的方面将受到阻止而善的方面将得到鼓励。赏罚不准确,百姓将不知往哪儿放手脚才好,如果百姓被搞得不知往哪儿放手脚,他们就会产生怨恨和叛上作乱的想法。所以先代圣王很重视赏罚,特别告诫要慎用刑法。所谓慎用刑法,就是让判案的官员专心致志,探究事情的来源。首先要通过辞、色、气、耳、目来把握民情,并参考各种证据,准确地掌握事件的真实情况,完全弄清案件中不明白的地方,使奸巧无处藏身,罪犯一定会被查出来。然后再根据罪责量刑,轻重准确,宽恕那些过失犯罪的人,怜悯那些因愚昧而触犯刑法的人,查清了案情也不要沾沾自喜。还要根据人心和公理,参照礼仪与法律,使一切处置都是符合人意,宣传国家的教令,使被判刑的人也觉得理应如此。这是最好的一种判案方式。不过地方长官不止一人,不可能人人都有这样全面的认识,判案的时候,推断事理,探求真实情况,有时也难做到十分准确。只是应该本着最公正的思想,放下徇私枉法的意图,致力弄清是非曲真,尽量想法把案子办准确。听取口供,查问情由,一定要把自己发现的疑点弄明白,然后再按照法律程序进行拷问,不要严酷残暴,有疑问没弄清便从轻发落,事情没搞确实不要妄加处罚,根据事情大小进行裁决,使案子不至于拖得太久。这是较差的一种判案方式。对百姓不讲仁慈宽恕,任意采取残暴的手段,把他们当成树木石块,把拷打当成唯一的办法,花言巧语的人尽管罪责明白却逃脱法网,不善言辞的人竟无罪而受惩罚,如果有这种情况,那便是最差的一种判案方式了,这些地方官不是和君上共治天下的人。当今各位地方官,应当努力做到中等,并向最好的那种判案方式看齐。如果所作所为与最差的那一种相同,法律将不饶恕。
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执法者还需把目光放远一些,要想到用德行教育百姓。先王的法则说:与其滥杀无辜,不如放掉罪犯;与其残害好人,不如让坏人占便宜。这说明如果案子肯定判不准确,宁可让罪犯逃脱,也不错误地残害好人。但现在执政的人就不是这样,他们搜罗法律条款,舞文弄墨,即使把好人送进法网,也不让罪犯免受惩罚。他们之所以这样,并不是他们全都想杀人,而是说做官最好严厉点,这样可以免除后患。这是为自己打算,没有想到公理,像这样执法的人,都是奸恶之徒。人是天地中最宝贵的东西,一旦死去,便不可能再活过来。但在严刑拷打之下,有人吃不住痛,自认有罪,得不到申诉,于是遭到杀害,这种事恐怕随时都有。所以,从古代以来,便创立了五听三宥等办案原则,强调要慎用刑罚,这都是极其爱护百姓的举动。大凡砍伐树木、清除杂草、捕猎野兽,如果不正常进行,尚且会违背时令,有损帝王之道;何况判案不准确,滥杀好人,难道会不伤天的心,破坏万物的和谐吗!上天的心被伤害,万物的和谐被破坏,却仍想阴阳协调,四季顺序,万物茁壮成长,百姓一片欢乐,是不可能的。所以俗话说:即使一个人叹息,帝王之道也会因此被倾覆,说的正是这种情况。各位地方长官,难道不该慎重其事吗?
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如有罪大恶极,伤风败俗,违背上下尊卑的等级秩序,不忠不孝,故意背弃原则的,杀掉这样的一人,有利于一百人,使帝王的教化得以推行,采用重刑也是可以的。了解量刑定罪这两个方面以后,用刑的原则也就彻底清楚了。
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第六条,平均赋税徭役,内容是:
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