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苏轼被任命为大理评事、签书凤翔府判官。关中自从赵元昊叛乱以来，百姓贫困，徭役沉重，岐下每年运输南山木筏，从渭水入黄河，经过砥柱险要地区，负责运输的衙吏接踵倾家荡产。苏轼调查了运输南山木筏的利害关系，特为修正了衙规，允许衙吏自行选择水工和根据河水涨落的时间决定木筏行进还是停止，从此以后运输的危害减少了一半。
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治平二年，苏轼入京任判登闻鼓院。英宗在藩王府时就听到他的名声，想仿照唐朝故事召苏轼进入翰林院，任命他为知制诰。宰相韩琦说：“苏轼的才能，将来是会成为大器的，今后自然会被朝廷大用。关键在于朝廷要善于培养他，使天下的人都仰慕信服他，都希望朝廷重用他。到那时重用苏轼，那么人们就不会再有异议。假如现在马上提拔重用他，那么人们未必信服，反而有害于他。”英宗说：“暂且让他任修起居注怎么样？”韩琦说：“修起居注和知制诰的地位差不多，不可以马上任命他。不如给苏轼一个接近皇上的馆阁职务，并且要召他来参加考试。”英宗说：“考试是不知道他能否胜任，象苏轼还有什么不能的吗？”韩琦还是不同意，后来考试两道策论，再次考入三等，得到直史馆的职务。苏轼听说了韩琦的话，说：“韩公可以说是用道德修养来爱护人才。”
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适逢苏洵逝世，英宗赐给黄金丝帛帮助办理丧事，苏轼辞谢了赏赐，请求赠给苏洵一官，于是朝廷赠苏洵为光禄丞。苏洵临死时，因为兄长苏太白早年亡故，子孙还没有自立，妹妹嫁给了杜氏，死后还没有下葬，苏洵把这些事托付给苏轼。苏轼服丧期满，立即安葬了姑姑。后来苏轼的官职可以恩荫子孙时，让给了苏太白的曾孙苏彭。
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熙宁二年，苏轼回到朝廷。王安石执政，一直厌恶他的议论和自己不同，让他判官告院。熙宁四年，王安石打算改变科举、兴办学校，皇帝下诏两制、三馆讨论。苏轼上疏说：
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得到人才的途径，在于知人；知人的方法，在于求实。假如皇帝和宰相有知人之明，朝廷有求实措施，那么胥史皀隶之中未尝没有人才，何况是学校贡举呢？虽然因袭现在的方法，我认为也足够有余。假如皇帝和宰相没有知人之明，朝廷不求实，那么公卿侍从大臣都经常忧虑没有人才，何况学校贡举呢？虽然恢复古代的制度，我认为也是不够的。时代有可以不可以，万物有废有兴，当一项制度是合乎时代需要的，虽是暴君也不能废除它，等到它已经没落，虽是圣人也不能使它恢复。所以风俗变化了，法制也跟着变化，这好比江河的迁移，强要它回到故道，那是难以为力的。
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庆历年间原曾建立学校，到了今天，仅有空名存在。如今要改变现存的礼仪，变易现存的风俗，又要征发民力修筑官舍，聚敛百姓的钱财来供养游说的人。百里以内，设置官员设立老师，案件诉讼听命于此，军旅之事谋划于此，又简出不遵守教育的人屏弃到远方，不是空增加纷乱，因而害苦天下吗？若是没有大的更新改革，而期望能对当代有利，那么与庆历年间的改革有什么不同？所以我认为现在的学校，只可以因袭原有的制度，使先王的旧制度，不在我们这一代废弃就足够了。至于贡举的规定，已实行了百年，国家的治乱盛衰，当初不由此。陛下看祖宗的时代，贡举的规定，和现在相比哪时更精审？文章著作，和现在相比哪时更优秀？所得到的人才，和现在相比哪时更多？天下的事情，和现在相比哪时更得到治理？比较这四方面的长短，这次讨论就可以得出结论了。
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现在想改变的不过几件事：或是说乡举重视德行而忽略文辞，或是说专取策论而废除诗赋，或是想兼用有声誉人望而废除封弥制度，或是想让参加考试儒家经典著作的考生不考试帖经墨义而考试经书的要旨，这都是知其一，不知其二的主张。我希望陛下注意长远的事情、大的事情，区区科举，学校制度何必参与呢？我又切实有超过正常估计的暗自忧虑之点。关于性命的学说，自子贡那时就没有听说了，然而今天的学者，却以不谈性命为耻，读他们的文章，浩然之气已到不恰当的地步而还不可穷尽；看他们容貌仪表，超脱世俗已到无所建立的地步而还不可抑制，这些怎么真能那样呢！一般人的习性，习惯于放纵自己又喜欢说大话。陛下又怎么能任用他们呢？
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苏轼奏议呈上之后，神宗醒悟说：“我本来怀疑这件事，读了苏轼的奏议，思想上的疑虑消失了。”当天召见苏轼，问道：“现在的政令得失在哪里？即使是我的过失，你也可以指明陈述出来。”苏轼回答说：“陛下天性具有文武才能，不担心陛下不明察，不担心陛下不勤奋，不担心陛下不果断，但是担心陛下求治太迫切，听他人的话太广，提拔人太快。希望陛下以安静来镇住局面，等待事情发生，然后再处理它。”神宗吃惊地说：“你所说的三句话，我要周密思考。凡是在馆阁任职的人，都应当为我深入思考治乱的问题，不要有所隐讳。”苏轼退出后，把召见的情况对同僚们说了。王安石不高兴，任命苏轼权开封府推官，想用事务来困住苏轼。苏轼决狱断案清确敏捷，名声愈传愈远。恰逢上元节皇帝降旨要开封府购买浙江产的灯，而且下令要压低价格。苏轼上疏说：“陛下难道是用灯取乐？不过是让两宫太后高兴罢了。然而百姓不可能家家知道陛下的心意，都说是用听的看的一类不急需的玩物，夺取他们吃的穿的生活必需品。这件事很小，对国家大体的影响却很大，希望陛下追还前面下达的诏命。”皇帝立即下诏停止买灯。
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当时王安石开始颁行新法，苏轼上书论新法不便，说：
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我所想说的，三句话而已。希望陛下凝聚人心，敦厚风俗，保存纪纲。皇帝可以凭借的是人心而已。好比树木有根，灯有油，鱼有水，农夫有田，商贾有财。失去这些东西就会败亡，这是必然的道理。从古到今，没有和易同其众而不安定的，刚愎自用自以为是而不危险的。陛下也知道现在人心是不快乐的。
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祖宗开国以来，管理财政开支的不过是三司。现在陛下不把财政开支交给三司管理，无缘无故又创建制置三司条例司这样一个机构，让六七名少年，日夜在里面谋划索取，使者四十多人，在外面分到各处经营办理。制置三司条例司，是求利的名称；六七名少年和四十多名使者，是求利的工具。开始时声势浩大，百姓实在惊疑；创立的各法十分新奇，官吏也都感到疑惧。以大国之主来谈利，以天子的宰相来治财，议论百出，万口喧哗，然而仍不回头，光空说：“我没有做这种事，何必怕人家说三道四。”拿着渔网到江河湖泊去，对人们说“我不是去打鱼”，不如舍弃渔网而人们自然相信。驱赶着鹰犬到森林里去，对人们说“我不是去打猎”，不如放走鹰犬而野兽自然驯服。所以我认为要消除谗言恶语而召来和气，就不如取消制置三司条例司。
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现在皇帝和大臣们勤于政务，已经快一年了，然而富强国家的功效，渺茫的好比捉风，光听说内库钱币拿出来几百万缗，祠部准许剃度五千多人出家罢了。用这样的措施作为办法，那么谁不能呢？然而要实行的事情，大家都知道它的困难。汴水浑浊，自有百姓以来，不用来种植水稻。现在主张修筑池塘使水澄清，种万顷地的水稻，必须使用千顷面积的池塘，一年一淤，三年池塘就淤满了。于是，陛下相信这种说法，立即派人察看地形，到处凿空，寻访水利。狂妄轻飘无知的人，任意争相进言。有关衙门虽然知道他们的办法粗疏，却不敢自行贬退他们，把年老和年少的人追集起来，去察看他们所说的是否可行。假如不是明显难以办理的，必须动工兴建。官吏苟且顺从，真的以为是陛下有意兴建，上耗费国家的钱财粮食，下误农时。万一堤防决口，河水冲出原来的河道，虽吃提出建议人的肉，对于百姓又有什么补救！我真不知道朝廷何苦要做这件事？
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自古役使人，必然使用乡村农户。现在但听说江、浙之间，几个州郡实行雇募役人，而且想把雇役推行于全国。单丁、女户，是百姓中最穷苦的人，然而陛下首先想要役使他们，陛下富有四海，怎忍心不加抚恤！自从杨炎推行两税法，田租户调和庸役就包括在一起了，为什么又要征取庸役呢？万一后世不幸出现搜刮百姓钱财的大臣，没有废除雇人服役的钱，差役又和从前一样，推究其根源，就必然会有担当这罪责的人。青苗时放债钱，自古代就有禁令。现在陛下把它确立为成法，每年都要推行。虽然说不许强迫百姓借贷交息，但几代之后，暴君污吏，陛下能保证他们不这样做吗？估计愿意请求借贷青苗钱的农户，必然都是孤苦贫穷没有接济的人，鞭挞他们急了之后，他们就要接着逃亡，这些人不还青苗钱，就由邻居互保户均摊，这种情况是必然会来到的，他日天下百姓痛恨青苗法，国史记载这件事，说：“青苗钱从陛下开始”，难道不可惜！况且常平法，可以说非常完善了，现在想改变为青苗法，破坏常平法推行青苗法，所丧失的更加多了，亏了官家害了百姓，虽然后悔又怎么来得及！
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过去汉武帝因为财产匮乏枯竭，采用商人桑羊的建议，买进时便宜卖出时贵，称为均输。当时行商坐贾都不流通，盗贼滋生势盛，几乎导致叛乱。孝昭帝即位当了皇帝，霍光顺应百姓所希望的而给予他们，天下百姓都归向朝廷，于是天下无事。不料现在这种论调重新兴起。立法的初期，它的费用已经很多，即使稍稍有所收获，但是商税征收的数额，损失的必然很多。譬如有人为他的主人放牧牲畜时，用一头牛换了五只羊，一头牛的损失，隐瞒而不说，五只羊的收获，却指为功劳成绩。现在破坏常平法而说青苗法的功劳，亏损商税来获取均输的利益，与上面所说的比喻有什么不同？我私下认为太过分了。议论的人必然会说：“可以和百姓一起享受成功的快乐，难以和他们一起谋虑创始。”所以陛下坚持实行而不顾反对意见，期望这些新法必然得到推行。这正是战国时代贪图功利的人，冒险侥幸的观点，没有等到成功的快乐，怨恨却已经起来了，我之所以希望陛下凝聚人心，正在于此。
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国家之所以生存与灭亡的原因，在于道德的高低，不在于国家的强弱；改朝换代之所以有长短，在于风俗的轻薄还是敦厚，不在于国家的富有和贫穷。皇帝知道了这个道理，就知道孰轻孰重了。因此我希望陛下务必崇尚道德而敦厚风俗，不希望陛下急于取得成功而欲图富强。爱惜风俗，好像保护人的元气。圣人不是不知道严峻刻薄的法律可以使百姓整齐划一，勇猛强悍的男子可以成就事业，忠厚近似迂阔，老成初看好像是迟钝。但是终究不肯以彼代此，是因为知道所得到的小，而所丧失的大啊。仁宗皇帝执行法律非常宽厚，用人按次序，专意从事遮盖过失，不曾轻易改动旧的规章制度。考察他的成功，只能说还没有得到。说到用兵，那么十次出征九次战败；说到国库，那么仅仅能满足需要而没有剩余。但因恩泽存在百姓之中，民间风俗知道大义，因此仁宗皇帝升天之日，天下归于仁。议论是非的人见到仁宗皇帝晚年官吏大多因循守旧，政事没有什么起色，就想用苛细急察加以矫正，用智谋和才能加以划一，招来新提拔的勇于急进的人，以求取得一切速成的效果。还没有享受到它的好处，浮薄的社会风气已经形成。多开迅速提拔官员的途径，假使有意外的收获，一步便可得到公卿侍从这样的官职，使得按照常规升迁的人也产生非分的希望，想期望风俗的敦厚，哪里可能得到呢？近年率真纯厚的人愈来愈少，投机取巧得到提拔的人愈来愈多。只有陛下痛惜这种状况挽救这种风气，以简单易便作为立法的标准，以清静作为思想的出发点，百姓的道德便会归向敦厚了。我之所以希望陛下敦厚风俗，正在于此。
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祖宗委任台谏官，不曾处罚过一位进谏的人。即便有轻微的责罚，不久就越级提升，允许台谏官根据传闻弹劾，而御史台和谏院都不设第一把手。进谏时说到皇帝，那么天子改变仪容；弹劾之事牵涉到朝廷，那么宰相暂离相位等待调查。台谏官固然未必个个都是贤人，所说的也未必都是正确的。然而必须培养台谏官的锐气，借用他们来使掌权者感到压力沉重，这是空说的吗？将用他们摧折奸臣的萌芽。现在法令严密，朝廷清明，所谓的奸臣，万万没有存在的道理。然而养猫是为了捕捉老鼠，不能因为没有老鼠而养不捕捉老鼠的猫；养狗是为了防盗，不能因为没有盗贼而养不叫的狗。陛下怎能不上面常思祖宗设立这一官职的用意，下面为子孙后代做好长久的防备？我听过老年人的谈话，都说台谏官所讲的，常常是随着天下公论。公论所赞许的，台谏官也赞许；公论所抨击的，台谏官也抨击。现在世人舆论沸腾，怨恨毁谤交替而来，公众议论所在之处，也可以知道了。我恐怕从今以后，习惯成风气，台谏官都成为执政大臣的私人工具，以致皇帝孤立，纪纲法度一旦坏乱，什么事情不会发生！我之所以希望陛下保存纪纲法度，正在于此。
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苏轼见王安石引导神宗独断专行和专用大臣，因此在考试进士策论出题时，用“晋武帝平定东吴因为独自决断而成功，苻坚伐晋因为独自决断而亡国，齐桓公专用管仲而称霸，燕哙专用子之而失败，事情相同而结果不同”作为问题。王安石更加恼怒，让御史谢景温弹劾苏轼的过失，但一再追究没有得到什么材料，于是苏轼请求出任地方官，任杭州通判。高丽国来朝进贡，使者赠送礼物给官吏们，书写时用干支纪年。苏轼拒绝接受礼物说：“高丽国对本朝称臣，然而不接受本朝颁布的年号历法，我怎么敢接受他们的礼品！”使者改写为熙宁年号，然后苏轼才接受了礼品。
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当时新法天天下达，苏轼在这中间，每每借行新法之际方便百姓，百姓依靠这种做法得安定。调任密州知州。司农寺推行手实法，不按时施行的官员以违反法令论处。苏轼对提举官说：“违反法令的罪名，如果出自朝廷，谁敢不遵从？现在出于司农寺，这是擅自制造法律。”提举官惊慌地说：“您暂且慢慢施行。”没过多久，朝廷知道手实法损害百姓，废除了它。
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有盗窃案发生，安抚使派三班使臣率领强悍兵士前来搜捕，兵士凶暴放纵行事，甚至用藏有违禁物品来诬陷百姓，进入百姓家中争斗杀人，又畏罪惊慌溃散，将要作乱。百姓急忙跑去告诉苏轼，苏轼扔掉百姓的投诉书不看，说：“一定不会到此地步。”溃散的兵士听说这件事，稍稍安定，苏轼慢慢派人查出肇事的兵士杀了。
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1707274083
调任徐州知州，黄河在曹村决口，使梁山泊泛滥，南清河水溢出河道，洪水汇聚在徐州城下，暴涨的洪水不时泄出，城墙即将被洪水冲毁，富有的百姓争相出城躲避洪水。苏轼说：“富有的百姓出城逃避洪水，全城百姓都会动摇，我和谁来守城？我在这里，洪水决不能冲毁城墙。”驱使富有的百姓重新回到城里。苏轼去武卫营，呼喊长官说：“河水即将冲毁城墙，事情已经很紧急，虽然你们是禁军，但也请你们为我尽一点力。”士卒长官说：“太守尚且不躲避路上的洪水，我辈小人，应当效命。”率领士兵们拿着铁锹畚箕出来，修筑东南长堤，头起戏马台，尾连着城墙。雨日夜不停地下，城墙露出水面仅仅只有三版那么高。苏轼搭建小草屋住在城墙上，路过自己家门也不进去，派官吏分别堵塞缺口以守护城墙，终于保全了徐州城。又请求征调明年服役的役人增筑徐州旧城，修建木质护岸，以防洪水再来。朝廷同意了苏轼的请求。
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调任湖州知州，苏轼上表感谢。又因为一些措施不方便百姓但又不敢说，他写诗寄托讽喻，希望对国家有所补救。御史李定、舒蚮、何正臣摘录苏轼谢表上的话，并且诬陷苏轼所写的诗是毁谤朝廷，逮捕苏轼押送京城投入御史台监狱，想把他置之死地，罗织罪名很长时间却一直不能决断。唯独神宗怜惜苏轼，用黄州团练副使安置了他。苏轼和乡里父老结伴去山水之间消磨光阴，在东坡修筑房屋，自号“东坡居士”。
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元丰三年，神宗几度有意再次起用苏轼，但被当政的大臣阻止了。神宗曾经对宰相王皀、蔡确说：“国史至关重要，可以命令苏轼撰成国史。”王皀面有难色。神宗说：“苏轼不可用，姑且用曾巩。”曾巩进上《太祖总论》，神宗意思不满意，于是亲自写信把苏轼调到汝州，其中有这样的话：“苏轼贬谪居住黄州期间反思自己的错误，经过一年认识更加深刻，人才确实难得，不忍心一直弃之不用。”苏轼还没有到达汝州时，上书说自己饥寒贫穷，在常州有田地，希望能到常州居住，早晨上奏，傍晚皇帝就答复同意了。
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路过金陵，见到王安石，苏轼说：“兴大兵起大狱，是汉、唐灭亡的征兆。祖宗用仁厚治理天下，正是想革除它。现在西方打仗，连年不得解除，东南几次兴起大狱，您独不能说句话来制止它吗？”王安石回答说：“这两件事都是吕惠卿挑起的，我在朝廷外面，怎么敢说话？”苏轼说：“在朝廷内就说，在朝廷外就不说，这是侍奉皇帝的常礼。皇帝对待您的不是常礼，您对待皇上，怎么可以用常礼呢？”王安石大声说：“我王安石要说话的。”又说：“话出自我王安石之口，进入在你苏子瞻的耳朵。”又说：“一个人要知道做一件不义的事，杀一个无辜的人，虽能得到天下也不去做，这才可以。”苏轼开玩笑说：“现在的君子，争着要减去半年磨勘，虽去杀人也会干的。”王安石笑而不答。
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到常州，神宗死了，哲宗继位当皇帝，恢复苏轼为朝奉郎、知登州，召入朝廷任礼部郎中。苏轼过去和司马光、章惇友好。当时司马光任门下侍郎，章惇知枢密院，两人意见不合，章惇经常开玩笑侮辱司马光，司马光很苦恼章惇的行为。苏轼对章惇说：“司马君实现在声望很高。以前许靖因为只有虚名而无实际才能，被蜀先主鄙视，法正说：‘许靖虚假的名声，在四海流传，如果对他不加礼遇，必然会被认为是轻视贤人而受到损害。’先主采纳了法正的意见，就让许靖担任司徒。许靖尚且不可轻慢，何况君实呢？”章惇认为苏轼说得对，司马光借此得到了稍稍安定。
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升任起居舍人。苏轼起自忧患之中，不想立即踏进要害部门，向宰相蔡确要求辞去这个职务。蔡确说：“你在仕途盘旋已经很久了，朝廷中没有人比你强。”苏轼说：“过去林希和我同在馆阁中，而且他比我年长。”蔡确说：“林希果真应当比你先提拔吗？”最终还是不同意苏轼的请求。元祐元年，苏轼穿戴七品官服入延和殿侍奉皇帝，立即赐给苏轼用银装饰的红色六品官服，升任中书舍人。
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