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帕内尔的成功根植于爱尔兰自治的宗旨与农民动乱的爆发两者的结合。七十年代末，世界农产品的价格暴跌，加上连年歉收，使大批贫困农民因交不起地租而被驱逐的情况更加恶化。因叛国罪坐了七年牢的迈克尔·达维特1877年刑满获释时，这一驱逐进程才刚刚开始。达维特是一位非凡的人物，他热爱爱尔兰，他富有人道主义同情心，同帕内尔形成鲜明的对比。他坚信自治问题和土地问题是不可分割的，尽管面对着爱尔兰极端民族主义者的反对，他仍在1879年成功地创建了土地联盟。这个联盟的目标是降低高额租金，推广农民的土地所有权。达维特曾得到美国爱尔兰人的物质支持，当帕内尔宣布支持土地联盟时，农民对土地的迫切渴望、实现自治的政治要求和美国移民对压迫者无法忘怀的仇恨最终汇聚到一起，形成了一个强大的同盟。
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格拉德斯通当时都没能很快地认清楚这种局势，他当时满脑子都是再次就任首相后面临的那些重大的外交和殖民地问题。对于爱尔兰问题，他的政府第一个应对措施是提出了一个临时性的《补偿骚动损失法案》，当1880年7月上议院否决了这个法案时，爱尔兰迅速以恐怖行动进行报复，在当年最后一个季度里，发生了两千多起暴动。帕内尔向他的追随者们推荐了一个新式的武器，就是像过去隔离麻风病人一样孤立那些违反农民法律和传统的人，让他们痛不欲生。这种武器的最初受害者中有一位土地经纪人博伊科特上尉，他的名字已经成为英语中的一个典故。这段时期，土地联盟成就斐然，美国和澳大利亚的资金源源不断，而且由于土地联盟在爱尔兰有效控制的地区比都柏林堡的政府当局还要大，驱逐欠租农民的现象几乎消失了。
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接下来，政府决定同时打击恐怖活动和改革土地法。1881年3月，政府颁布影响广泛的《强制法》，用莫利的话说，它授予爱尔兰总督“随意逮捕和无限期关押任何人”的权力。在《强制法》作为议案提交议会讨论时，帕内尔竭力采取抵制的策略。他在下议院的目标是要利用议会程序以习惯而非规则为依据的情况来使政府的工作陷于停滞。从1月31日到2月2日，下议院连续开会长达四十一小时，后来议长不得不通过“休会”来强制性地停止讨论。随后，会议通过了停止辩论的决议，从而初次打破了议会的传统程序。
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在《强制法》之后，政府立即颁布了《土地法》，几乎同意了爱尔兰人的全部要求。《土地法》基于三条核心内容，首先，由一个仲裁机构决定土地的合理租金；其次，按时交租者拥有永久使用权；再次，佃户可以自由出售土地。这些条款之慷慨已经远远超出了爱尔兰人的期待，但是帕内尔在美国爱尔兰裔极端主义者的鼓动以及他自己能够逼迫格拉德斯通做出更大让步的信念下，决定阻挠新的土地法庭的工作。政府别无他法，只好在10月依据《强制法》逮捕了帕内尔。当被问到谁会接替他时，帕内尔回答说，“月光上尉”（一个著名爱尔兰裔劫匪的绰号）。他的预言得到了证实，他被捕后，谋杀和其他犯罪激增，到1882年春天，格拉德斯通认为强制政策已经失败了。
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同时，帕内尔急切希望早日获释。由于爱尔兰极端主义者行动颇见成效，帕内尔必须再次树立自己作为领导者的权威。于是，他和政府在四月达成了所谓的“基尔曼哈姆协定”，约定他将利用自己的影响力终止暴力和恐怖，以换取政府实行《欠款法》来帮助那些由于欠租而不能受益于《土地法》的佃农。拥护强制政策的爱尔兰事务大臣W·E·福斯特和爱尔兰总督考珀勋爵辞职，由弗雷德里克·卡文迪什勋爵和斯宾塞勋爵接替。5月2日，帕内尔和他的两名亲信被释放，和平的曙光似乎出现了，可是光明的前景被一个可怕的事件毁掉了。5月6日，弗雷德里克·卡文迪什勋爵到达都柏林，几个小时后，他和他的助理大臣伯克在凤凰公园双双被刺身亡。谋杀者是一个叫“无敌者”的组织，他们的目标本来是伯克，而且并不认识弗雷德里克·卡文迪什勋爵，后者是因保护同伴而被杀的。英格兰被震惊了，支持强制政策的派别渔翁得利，短时间平息乱局达成和解的一切希望都化为乌有。格拉德斯通竭尽全力想从他失败的政策中收拾残局，他现在相信帕内尔是爱尔兰的一股节制力量，与他合作是维持任何改革成果的唯一希望。首相的这一观点在内阁中仅有一两位支持者，帕内尔一方愿意等待时机，于是爱尔兰开始了三年相对安定和平的时期。
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现在让我们回到1885年。6月8日，政府的一个预算修正案被驳回，格拉德斯通立即辞职了。这其中有自由党内部不和和分裂的原因，但更重要的是爱尔兰议员投票支持保守党反对派。伦道夫·丘吉尔勋爵让帕内尔感到一个保守党政府会停止强制政策，而这一默契足以获得爱尔兰议员的支持。经过了一些犹豫和困难后，索尔玆伯里侯爵组阁建立了在下议院占少数的保守党政府。伦道夫勋爵就任印度事务大臣，他的宿敌诺思科特进入上议院，迈克尔·希克斯·比奇爵士就任财政大臣和下议院领袖。最重要的任命是卡纳文伯爵接任爱尔兰总督。众所周知，卡纳文伯爵支持爱尔兰自治。8月1日，他在格罗斯维纳广场的一栋房子里会见帕内尔，给帕内尔留下政府打算实施一项自治政策。选举在即，帕内尔必须做出抉择。他通过自己的情人奥谢夫人向格拉德斯通传话，告知了保守党的许诺，格拉德斯通回答说，“应该这么说吧，要我们去跟伦道夫·丘吉尔勋爵的政治许诺竞价，我第一个反对。”真实情况是格拉德斯通此时已经转而赞同自治政策，但他不准备同帕内尔讨价还价，而是想把下一步棋留给索尔兹伯里。
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到11月选举时，帕内尔没能从格拉德斯通那里得到明确的许诺，于是下令不列颠的爱尔兰人投票支持保守党。其实爱尔兰问题在这次选举中并不太重要，竞选斗争主要集中在对上届政府政绩的不满，张伯伦的“未经批准激进纲领”成为唯一的一个主要分歧。选举结果差的不能再差了。自由党在自治市里丧失了很多席位，在郡级由于刚刚获得普选权的工人们的支持而有一些斩获。在新的下议院里，自甶党多数超过保守党八十六席。帕内尔实现了他的愿望，他的追随者队伍由于《改革法案》在爱尔兰各郡的实施而扩大，恰好也达到了八十六席。正如索尔兹伯里所形容的那样，“形势处于低潮，即保守党加帕内尔派等于自由党。”
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在这种情况下，格拉德斯通仍然希望，帕内尔派同保守党的联盟能倾力合作，使爱尔兰自治法案能获得共识，得以通过，而不会受到上议院的过分阻挠——他还记得解放天主教徒、废除《谷物法》和第二个《改革法案》等先例。帕内尔通过奥谢夫人传达的一切请求，格拉德斯通都回答说，自由党不便于在政府宣布其政策之前采取任何行动。12月，他见到了索尔兹伯里的侄子，A·J·鲍尔弗，并于20日写信给他说：“我确信这个问题只能由政府解决，而且从公共政策的角度出发，我尤其希望现任政府能处理这一问题。”保守党人对这封信不以为然。几天前，政治局势已经有所改变，因为格拉德斯通对爱尔兰自治问题的立场已经被他的儿子赫伯特公开透露出去。这只所谓的“哈瓦登·风筝”放出后，隐藏在政治漩涡里挣扎着的各股力量立刻浮上了水面。格拉德斯通竭力试图避免的自由党分裂成为了现实。早已因为激进派势力增长而不满，进而疏离的辉格党人坚决反对爱尔兰自治。保守党人的态度变得更加强硬，因为他们感觉到格拉德斯通立场的突变将使他们获益，他们同辉格党人可能结成同盟的流言已经传播开来。对帕内尔来说，这种结果是一场灾难，保守党人由于他的支持而获得的那三十个席位，现在看来成了给敌人的赠礼。
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格拉德斯通的立场和期待是否有实质性的意义是很难说的。卡纳文伯爵只代表他自己，并不代表保守党或内阁。他与帕内尔接触只是试探性的，政府也并没有做出承诺。索尔玆伯里拿到爱尔兰人的选票从而赢得了这次关键的选举，自然心满意足。然而，由于他的新教信仰，对联合王国的信念，对地主阶层和支持保守党的爱尔兰少数派的忠诚，他很可能从来都没有严肃考虑过爱尔兰自治问题。他作为一个领导者，完全不像皮尔或格拉德斯通那么喜怒无常，导致党派分裂的那些狂热根本与索尔玆伯里的性情格格不入。
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到1885年圣诞节，局势终于明朗了。卡纳文在元旦辞职，索尔玆伯里政府在1月26日宣布提出一个最严厉的《强制议案》。格拉德斯通甚至几乎没有与同僚商量，毫不犹豫地在“女王演说”修正案中挫败了政府的议案。新政府将毫无疑问地支持爱尔兰自治，哈廷顿和其他辉格党领袖拒绝参与其中。这一切可能是不可避免的，但是格拉德斯通对张伯伦的处理方式使任何残余的成功的可能性灰飞烟灭。在国人眼中，张伯伦现在在自由党占据着仅次于其领袖格拉德斯通的地位，而后者过分地低估了他的重要性，拒绝给予他殖民大臣的职位，而让他担任地方政府事务大臣。张伯伦对爱尔兰的看法在前一年有了迅速变化。他对帕内尔的信任被爱尔兰人转而支持保守党的背叛行为粉碎了，他们之间的私人关系也被他们的中间人奥谢上尉，即帕内尔的情人的丈夫所破坏。张伯伦反对关于自治的任何大规模计划，要争取到他的再次支持，格拉德斯通可能需要动用自己所有的策略和说服力。格拉德斯通也没有尝试去这样做，他起草《自治议案》时没有咨询张伯伦的意见，张伯伦的地方政府改革计划也被搁置了。3月26日，张伯伦辞职了，从此成为格拉德斯通最难对付的敌人。
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1886年4月8日，格拉德斯通通过一次长达三个半小时的演说把《自治议案》提交到下议院。他说《自治议案》将给予爱尔兰正义，并为她的人民带去自由。这一演说即使放在格拉德斯通辉煌的议会生涯中来看，也是极为出色、让人印象深刻的一次，然而他对自由党的自由原则和自治原则的呼吁，面对的却是深深的反感情绪。他立场的突然转变，他为继续掌权而对爱尔兰选票的依赖，以及人们对爱尔兰暴行的苦痛记忆，都加深了他的反对者的恐惧和偏见。种族、宗教、阶级和经济利益带来的各种复杂情绪都阻碍了人们接受格拉德斯通所持的自由主义立论，分歧愈演愈烈，格拉德斯通强烈的道德感引起了反对者的反感。反对派认为他是伪君子，甚至更糟，他毫无预兆地发起了一场破坏性的运动，而伦道夫·丘吉尔勋爵质问道，“为什么呢？唯一的原因只是为了急不可待地满足一个老年人的野心。”
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《自治议案》在提交国会两个月后的第二次审阅中被否决。93名自由党人投票反对政府。格拉德斯通面临着艰难的选择，辞职或解散国会。他选择了后者，然后集中在爱尔兰自治这一个问题上重新举行议会选举。他的狂热、激情和精力都没能使他战胜强大的反对力量，新的下议院里，316名保守党与78名反对爱尔兰自治的自由统一党，对抗着占据了291席的格拉德斯通派与其同盟，控制了85席的帕内尔派。格拉德斯通随即辞职，索尔兹伯里再次上台。
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从此，保守党开始了长达二十年的执政时期，中间只有很短的一段中断。1830年开始的长时间的自由党执政时期结束了，其原因既有辉格党人对社会改革的厌恶，也有格拉德斯通在爱尔兰自治问题上立场的突变。自由党前途暗淡。它坚持英格兰选民所不欢迎的政策，以至于损害了自己的右翼成员，之后，它又失去了具有改革精神的年轻一代领导者中至今最出色的一位。幸运之轮转到了保守党这一边，在1880年，保守党看起来前景渺茫，如今，当年他们所恐惧的，视为无法阻挡的民主制斗士的对手，已自毁长城，败于眼前。
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伟大的民主 第二十章 索尔兹伯里勋爵的政府
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爱尔兰自治问题导致的分歧对英国政党政治的忠诚性所产生的深远影响在1886年夏天还并没有立刻显现出来。索尔兹伯里政府依靠自由统一党的支持上台，自由统一党由哈廷顿领导，而它在议会和全国最有影响的人物是约瑟夫·张伯伦。他们声称他们仍是自由党人，而且在之后的十年里，他们在下议院里仍然坐在自由党一边。这让格拉德斯通的追随者极为愤慨，许多人愤恨地公开把张伯伦比作犹大。1887年初，双方的领导人召开了一次圆桌会议，沟通的失败使双方心照不宣地接受了双方之间的裂痕已经无法弥合的现实。这次决定性的分裂导致了议会阵营的尴尬组合，索尔兹伯里被迫同他几个月以前谴责为暴民领袖和“杰克·凯德”的人共事，也不得不接受张伯伦的部分纲领以换取他的支持。张伯伦自己已经上了保守派的战车，于是也不得不放弃很多之前的政策和意见。在自由党一方，格拉德斯通失去了辉格党的支持，被迫向党内与他自己观点相去甚远的激进派做出让步。
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索尔兹伯里政府同前一年并无太大不同，只是希克斯·比奇爵士坚决辞去了下议院领袖的职务，他说“（这个职务）应该名副其实，由党派的实际领袖担任”。于是，37岁的伦道夫·丘吉尔勋爵担任了下议院议长和财政大臣，登上了他仕途的顶峰。在六年里，他的辩论技巧和政治手腕使他战胜了所有的竞争对手，纵然很多人不相信他的策略，或者不赞成他的政策主张，他在下议院的地位在党内无人能挑战。这届内阁步调并不协调，伦道夫勋爵关于保守派民主的想法与索尔兹伯里的传统保守主义立场无法产生共鸣。作为首相的索尔兹伯里不相信立法能改善现状，他认为政府的首要任务是维护现存秩序，保守党人应首先服务于他们所代表的那些依靠他们保护自己利益的阶级。伦道夫在1886年11月给首相的信中写道，“有些人先入为主认为保守党不善于立法，觉得保守党人能够治理国家，发动战争，大量增加税收和支出等等，却无力在民主宪政体制下制定法律。我认为这种观点是幼稚而且愚蠢的。”索尔兹伯里回答说，“我们执政必须比反对派平缓和低调一些，我们提出的议案也必须是试探性的和谨慎的，不应该激进或和绝对化。”两人的矛盾由于伦道夫涉足外交事务而激化。10月，伦道夫公开指责亲土耳其的政策，表示支持巴尔干民族独立。他同索尔兹伯里的分歧在性格和政策方面都是根本性的，导致冲突爆发的最后一根稻草是件无关痛痒的小事——伦道夫要求削减陆海军预算。1886年圣诞节前夕，伦道夫辞职了，他选择了一个错误的时间和错误的事件走出这一步，也并未试图争取支持。他的政治生涯就此谢幕，此后他又活了9年，大部分时间饱受疾病折磨。
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伦道夫戏剧化的下台终结了一年的政治动荡，其对保守党的影响相当于辉格党背叛格拉德斯通之于自由党。索尔兹伯里任命一个秉持纯粹辉格党观点的自由统一党人，乔治·戈申，为财政大臣。这说明保守派民主制已经被视为累赘了。此后索尔兹伯里政府的立法活动少到了极致。它的主要立法进展是1888年通过的《地方政府法案》，旨在成立郡议会，这为民主制进一步发展打下了基础。三年后，小学取消了学费，另外，《工厂法案》的颁布在解决雇佣妇女和儿童弊端上做出了一些尝试。这些并不是什么引人注目的成绩，甚至这些仅有的进展都是因为要向张伯伦做出让步而取得的，而张伯伦在政府外面经常说，积极改革的政策才能最好地服务于统一派的宗旨。
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索尔兹伯里和相当大一部分公众的兴趣都在海外事务上。当时帝国主义者的海外开拓、探险和殖民活动都达到了高潮，利文斯顿、斯坦利、斯皮克和其他旅行家进入了最落后的非洲内地，他们的丰功伟绩为欧洲列强征服殖民地铺平了道路。和平瓜分非洲是那一时期最重要的成就，而这主要归功于索尔兹伯里。他在1887年出任首相时兼任外交大臣，自始至终认为对非洲殖民版图的规划应该以和平的方式进行。法国人是第一个进入非洲的，希望慰藉自己1870年败于普鲁士之耻，德国于八十年代初期紧随其后。如果格拉德斯通和迪斯雷利愿意的话，他们手中的海军力量和经济实力完全可以支持他们占领英国人所测绘和探索的非洲大陆的大部分地区，不过他们二人对在热带非洲探险都并不热心。在海外拓展英国利益的任务主要由塞西尔·罗兹、威廉·麦金农爵士和乔治·戈尔迪爵士等人完成，尽管国内政府对此漠不关心，这些人还是开拓了一个伟大的新帝国。
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索尔兹伯里上台之时，他自己并没有关于帝国扩张的宏大计划，不过已经准备好了支持那些有志于此的人。根据伊丽莎白时代的模式，他把巩固统治和进行政治控制的工作交给三家持有特许状的公司——皇家尼日尔公司控制着尼日利亚，不列颠东非公司控制着现在的肯尼亚和乌干达地区，不列颠南非公司统治着罗得西亚（相当于今天的津巴布韦地区）。这些安排都是在1886到1889年之间完成的。罗得西亚的首都是索尔兹伯里，以首相的名字命名，它是英联邦中唯一由创建人名字命名的自治领，而这个人也预料到了它的未来。英国同其他殖民国家之间出现过很多边界冲突，而索尔兹伯里始终坚持通过谈判解决争端，在这一政策下，英国在1890年分别同德国、法国和葡萄牙签订了协定。其中，英德协定最为重要，它确定了两国在中非和南非的属地边界，作为妥协的一部分，另外，德国承认英国为桑给巴尔的保护国，英国把赫尔戈兰割让给德国作为补偿，德国以一个产香料的岛屿换取了未来的一个海军基地。到1892年，索尔兹伯里的大部分目标都已实现，维护英国对尼罗河谷的控制和确定西非殖民地边界是仅剩的两个问题了。
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索尔兹伯里的外交政策很大程度上是由这些殖民事务左右的。他原则上支持“欧洲协调”的想法，因此不可避免地与俾斯麦的德奥意三国同盟走得更近。于是，英国总是或多或少地与法国在西非，以及与俄国在近东和远东发生持续不断的冲突。索尔兹伯里成功的关键在于他能够以高超的技巧处理在一个民族对抗激烈的时代，各强国间出现的无数复杂问题。他曾经说过，“英国的政策是懒懒地顺流而下，偶尔伸出船篙以避免冲突。”可以说没有任何一位英国外交大臣能像他那么娴熟地运用这只“外交船篙”。
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如何处理一个郁愤难消的爱尔兰这个持续的问题为国内政治蒙上了一层阴影。索尔玆伯里在竞选时说：“爱尔兰所需要就是一个不退缩不动摇的政府的治理。”1887年，他找到了实践他所谓的通过“二十年的坚定治理”来解决一切问题的政策之合适人选，就是他的侄子，成为爱尔兰事务大臣的A·J·鲍尔弗。鲍尔弗面临的局面十分棘手。当时农产品价格持续下降，但是政府拒绝了帕内尔认为防止佃户土地被剥夺的唯一办法是重新计算租金的主张。爱尔兰农民在威廉·奥布赖恩和约翰·狄龙的组织下，开始通过“运动计划”自助。这个计划的基本内容就是佃户应该团结起来要求减租，如果地主拒绝，佃户就把租金留下来作为“运动计划”的基金。爱尔兰人以恐怖主义的方式推进这个运动——这已经成为爱尔兰土地纠纷中无法避免的手段。政府的回应是作出了一些妥协，同时颁布了《犯罪法案》以赋予行政当局极为宽泛的权力进行镇压。鲍尔弗把这一法案提供给他权威用到了极致，他的行动之坚决完全不逊于爱尔兰反对派之残忍。后来他在下议院为自己的举措辩护时也展现了高超的技巧和智谋，并因此迅速跻身举足轻重的议员之列。
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帕内尔对这些混乱选择了置身事外。他当时已经认识到，要实现爱尔兰自治，他必须获得英格兰的充分支持。但是他对谨慎而合法的斗争方式的坚持受到了1887年4月18日《泰晤士报》上发表的一封据称有他署名的信件摹本的打击，信中说他被迫批准了菲尼克斯公园的谋杀。帕内尔虽然声明这封信是伪造的，但他拒绝在英格兰的法庭起诉。他这种容忍态度，加上公众，甚至包括索尔兹伯里这样声名显赫的人都认为这封信和其他一些信件是真的，导致大部分英格兰人认定他是有罪的。但是次年，政府成立了由三名法官组成的委员会来广泛调查爱尔兰发生的犯罪行为，六个月后，在1889年2月，委员会终于开始调查此案。法官们发现这些信是一名名叫理查德·皮戈特的爱尔兰老记者伪造的。皮戈特因一处致命的拼写错误露出了马脚，并在査尔斯·拉塞尔爵士出色的审问下崩溃了，他在证人席上垮掉，随后承认了罪行。几周后，他在马德里的一家旅馆里饮弹自尽。这件事对公众造成了戏剧化的影响，几个月中，帕内尔沉浮在舆论浪潮之中，而此时被推上了顶峰，对他长时间的咒骂变成了从天而降，陌生的，一时的爱戴。此时，大选的脚步迫近，执政党政府不得人心，似乎没有什么能阻止格拉德斯通和爱尔兰自治派取得胜利了。
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可这时，形势又扭转了。1890年11月13日，离婚法庭开始审理奥谢上尉诉奥谢夫人和帕内尔一案，法庭裁定奥谢上尉胜诉，而帕内尔作为此案中的共同被告并没有提出辩护。他已经同奥谢夫人同居了十年——这在后世人们眼中并不算特别可耻，但在当时，帕内尔受到了公众舆论的强烈谴责。自由党内势力强大的非英国国教的是非观占了上风，而当时全副心思扑在自治问题上的格拉德斯通拒绝蹚这场道德谴责的浑水。不过格拉德斯通也意识到，防止保守党人从这场风流韵事中继续渔翁得利的唯一的办法就是让帕内尔这位爱尔兰领袖辞职暂避风头，他不断对那些建议让帕内尔留任的人说，“这是行不通的”。帕内尔承受着巨大的压力，他的朋友和崇拜者塞西尔·罗兹曾给他发了一封电报，“辞职—结婚—回归”，这其实是个明智的建议，但帕内尔并未听从。他那长期压抑在冷静表象下的激情已经被点燃，他的自尊心开始反抗，他拒绝向英格兰人的伪善低头，无论他的国家和事业将付出怎样的代价。
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