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如果算上法律更新和修正案，在 1935 年到 1937 年之间总共有 5 项中立法案。22 它们的用意是防止美国参加第一次世界大战那样的事重演，在后来罗斯福政府试图支援英国但又不直接卷入欧洲战争的整个过程中，中立法案和约翰逊法一起给政府制造了不少麻烦。当然，它也无法阻止欧洲强权的侵略行径。石油不在法案所列出的“战争物资”之列，所以当 1935 年意大利独裁者轰炸埃塞俄比亚部落的时候，美国仍然在向意大利出口石油（出口量甚至还增加了）。23 不过当时美国可以指责欧洲列强的不作为；他们意见不一，无法对埃塞俄比亚危机做出任何有力的反应，没有对意大利实行石油禁运。
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1936 年 3 月，希特勒趁西方民主国家无暇东顾的时候出兵莱茵非军事区。国务卿科德尔·赫尔拒绝和法国一起在道德上谴责德国的行为。24 这是对中立原则的难以理喻的应用，它毫无必要地用默许来鼓励希特勒破坏战后和平的两大基础，即《凡尔赛和约》和《洛迦诺公约》。但是那时候，英法两国本身也只是作壁上观，毫无行动的表示。
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在德国和意大利向西班牙的法西斯叛军积极提供军事援助，意在推翻艰难维持的民选政府的时候，美国的中立法案被适用于冲突双方；尽管这场战争是内战，并非国际战争。由于欧洲民主国家坚持奉行不干预政策，美国的中立法案意味着实际上只有西班牙共和派的民主捍卫者受限于武器禁运，听任叛军得到德国和意大利的法西斯军火。但是西班牙内战太过遥远，在美国本土没有引起多大反响。当然，美国的一小部分人被西班牙的危机所触动，他们主要是左派还有天主教徒，分别加入冲突的对立两方面。25 但是在 1937 年 1 月，三分之二的美国人对这场敲响了兄弟国家民主制度丧钟的西班牙内战漠不关心。26
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直到 30 年代后期，罗斯福总统一直没有显露出要偏离当时盛行的孤立主义跟和平主义倾向的意思。他在 1918 年目睹了西线战事的恐怖，这让他难以忘怀。27 他在 1936 年庆祝当选的演说上曾经说道：“我痛恨那场战争。”28 这段话引起广泛的共鸣。他说：“我们并非孤立主义者，我们并非要把自己完全孤立于战争之外。”他告诉美国人民，总统和国务卿每天的职责就在于维护和平：“只要那些渴望和平的人们对日常的国际事务有足够的了解，他们可以确保我们今天所做出的决策不至于把我们引向明天的战争；只要这些决策者有足够的勇气对那些出于自私或者愚蠢想要把我们引向战争的人说不，那么，我们就能够避免战争。”29 竞选顾问们告诉总统，他反对战争的立场是他能够顺利当选连任的关键。30
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说的永远比做的容易。欧洲所发生的事件对大多数美国人来说遥不可及，而且事不关己。他们在缓慢的经济恢复期中整天专注于解决生计问题。大西洋为他们提供了一个巨大的缓冲区，把那个不可置信地好战的大陆上面所发生的一切事情，都和身边的生活隔绝起来。不过他们也不想听凭政治家去左右国际事务。1937 年秋季，七成美国人民认为国会在宣战之前应该以全民公投的方式得到民意的允许。为此，国会还审议了一项宪法修正案草案，不仅让总统在宣战方面受到国会掣肘，而且要受到全民公投的制约，这项法案在众议院仅以微弱差距没有通过。31
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罗斯福在高谈和平的同时，被内政事务缠身，没有时间和精力从心理上和物质上引导美国人对未来欧洲和东亚的局势做好准备。无论抱有多么美好的愿望，那些地区的战争其实都无法避免。之后的几年，美国花在海军重整军备上面的钱很少，而花在陆军身上的根本就是聊胜于无。实际上，罗斯福 1933 年就任以后削减预算的第一项措施就是让陆军裁员，而陆军当时本就只有 14 万人。32 总统珍视世界和平、和谐、合作与自由贸易这些原则。这是一个高尚的梦想，值得无数人民群众努力奋斗来实现。但是在他总统任期的头几年，他只是满足于把它作为一个遥远的梦想，实际付诸的行动寥寥无几，只是减少了美国在拉丁美洲的干涉，奉行睦邻政策，并答应在未来给予菲律宾独立地位。
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在 1938 年以前，他把外交大权基本放手交给国务卿赫尔。33 科德尔·赫尔出生于田纳西州山区的小木屋里，拥有白发和黑褐色的眼睛，一表人才，聪明绝顶但是略微刻板，对外交事务经验丰富，但是对原则问题毫不含糊。他对道德要求很高，生性内向，但是平易近人。34 赫尔献身于伍德罗·威尔逊总统为战后欧洲和平设计和倡导的各项基本原则。他坚信通过裁军、民族自决、非暴力改变世界和减少商业竞争，人们就可以为世界和平打下坚实的基础。35 赫尔对日本在这个阶段的侵略行为保持警戒但是并不过分担心，而且不主张过多干预欧洲日益严重的问题。欧洲的威胁看上去比远东的潜在威胁要大。但是以英法为代表的西方民主国家的绥靖政策在大西洋彼岸的美国政府当中也有相应的政治主张，它表现为对德国日益增长的威胁持事不关己高高挂起的态度。
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东亚问题也是同样。1937 年 10 月 5 日，罗斯福在孤立主义的大本营芝加哥发表演说，就日本侵华做出回应；这似乎预示着美国外交政策的转折点。实际上那些话只不过是之后 4 年他的朋友和政治盟友对东亚事务所感到的挫折感的先兆而已。罗斯福用疫病流行来比喻国家关系：在疫病流行时期，应采取社区合作对病人进行隔离；同样，在国际关系中，也有必要孤立那些对世界和平造成威胁的国家。但是当英国希望罗斯福就他这些话的实际含义做出进一步解释，并进一步建议英美在新加坡联合展示武力来威慑日本的时候，美国退缩了。罗斯福总统的回信上说：“在美国有民意这回事，美国总统在公众眼里不可以被看作是英国的应声虫。”36 英国首相张伯伦评论道：“美国人完全不可倚靠，他们除了耍嘴皮子以外什么也不想干。”37
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张伯伦没有改变观点。1938 年 1 月，罗斯福提议动员欧洲和拉丁美洲国家一起就国际关系当中的基本原则达成一致，希望以此唤醒各国的集体安全意识，在美国的支持下说服轴心国放弃对外扩张的政策。英国首相对此提议不屑一顾。后来丘吉尔把这个提议视为“除了战争以外，能够拯救世界的最后一丝希望”。38 实际上这个行动根本不会对希特勒产生任何影响。但是张伯伦的反应不仅仅限于对美国的倡议不加理会。他坚信如果英国陷入危机的话，根本无法指望美国的援助。39 因此他宁愿继续奉行绥靖政策。
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美国从遥远的地方旁观 1938 年希特勒的扩张行动，虽然有不安的情绪，但是一直袖手观望。美国人对德国吞并奥地利的举动漠不关心，没有什么反应。苏台德危机的时候，罗斯福总统在 1938 年夏季发出过和平呼吁。在 9 月底当西方民主国家试图填满希特勒的欲壑，瓜分了捷克斯洛伐克的时候，罗斯福把他们的行为比作《圣经》中犹大的背叛。但是当罗斯福听说张伯伦将出席慕尼黑会议，向希特勒屈膝投降，此事不可避免的时候，他致电英国首相，称赞他是“一个好人”。40 美国总统当时被形容为一个“在慕尼黑无能为力的旁观者，一个经济上虚弱、没有武力、外交上孤立的国家的软弱而智穷力竭的领导人”。这个描述不无道理。41
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在 1938 年，美国对于德国对待犹太人的手段有很强的道德反感。在 11 月 9 日到 10 日夜间的“水晶之夜”① 纳粹迫害犹太人事件之后，这种情绪开始升温。但是罗斯福仍然不想取消移民数量配额，以收纳那些绝望的犹太难民。大多数美国人都支持总统的这个决定。42
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尽管罗斯福在整个 1938 年都无所作为，但与此同时希特勒的扩张政策将整个欧洲推到战争边缘，慕尼黑会议让罗斯福终于认识到，美国不能对大西洋彼岸发生的事情置若罔闻了。他把希特勒视为“野人”和“疯子”，此刻对希特勒的步步紧逼感到如坐针毡。43 总统此时更积极地介入外交事务，经常阅读国外传来的消息，与赫尔和国务院的其他人讨论最新的国际事件。他经常在白宫躺着接见赫尔和助理国务卿韦尔斯，靠在枕头上和他们讨论。助理国务卿韦尔斯思维敏捷，举止颇有教养，但是有时候失之于装腔作势，举止过于正式。他和总统上的是同一所上流预科学校，小时候即便在乡间玩耍的时候都戴着白手套，长大了还是一副“怀疑周围环境有细菌污染源”的样子，举手投足让人感觉不接地气。44 他们三人一致同意应该竭尽所能防止战争爆发，如果战争真的爆发，应该尽量帮助西方民主国家获胜。可是他们并不清楚怎样做到这一点。45
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在慕尼黑会议期间，美国民意已经转向，意识到欧洲很可能爆发战争。但是美国人并不打算取消中立法案，尽管总统在 1939 年 1 月提出过这个问题。2 月，事实就证明了美国的外交手段根本不可能遏制希特勒。但是和 1938 年秋季相比，的确有了一个新的发展变化，那就是美国开始大规模扩军，尤其是空军实力；当然了，扩军不可能立竿见影。46 同时罗斯福个人向西方民主国家做出保证，美国将向盟国供应用于自卫的武器。当然，总统的观点并未得到所有人的支持，甚至还遭到了时任陆军部长的孤立主义者伍德林的强烈反对。47 尽管罗斯福的政策遭到反对，这还是标志着美国采取战争边缘政策帮助民主国家的开始；罗斯福直到 1941 年 12 月都坚持奉行这一政策。
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1939 年 3 月，希特勒占领捷克斯洛伐克剩下的国土，随后英国出面担保波兰的领土完整，欧战看来已经不可避免，而且近在眼前。越来越多的美国人认识到，帮助英法拿起武器反对希特勒德国就等同于保家卫国。以赫尔为首的罗斯福政府开始对国会施加压力，敦促他们解除武器禁运。48 但这是枉费心机，6 月众议院投票维持禁运，7 月参议院投票也是同样的结果。政府半年以来为此所做的一切努力付诸东流。罗斯福让赫尔去领导取消禁运的努力，而自己待在幕后，避免可能的失败会对他的个人威望造成损害，事实证明他失算了。49
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在外交方面，1939 年 4 月，罗斯福发表演说，提出如果希特勒和墨索里尼保证在今后 10 年不进攻他列出的 30 个国家的话，他将邀请德国和意大利一起就裁军和贸易问题进行谈判。罗斯福的提议遭到德国独裁者冷冷的拒绝。50 美国当时对希特勒的思维方式完全不了解。在计划一步步的侵略行动的时候，希特勒根本不考虑美国会进行任何实质性的干涉。他觉得根本没有必要理会美国总统在 1939 年春季为和平所做的最后的绝望的呼吁。
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罗斯福在 1939 年 8 月中旬试图说服苏联领导人，他们的利益在于和英法达成一致，一起制止侵略。他的努力又一次遭到完全的失败。他请求即将返回莫斯科的苏联驻华盛顿大使奥曼斯基“转告斯大林，如果苏联政府和希特勒结盟，那么就像白天之后必然是黑夜一样，一旦希特勒征服了法国，他就会马上转向进攻苏联，那时候苏联就是希特勒的下一个牺牲品”。51 就算斯大林听到了大使转述的这些预言式的忠告，他也对这些话置若罔闻。两周之内，他和里宾特洛甫签署了臭名昭著的《苏德互不侵犯条约》。欧洲战争此刻是板上钉钉且迫在眉睫了。罗斯福为和平进行了最后一次呼吁，直接向希特勒、波兰总统和意大利国王喊话。52 他知道这根本没用，他只能坐等战争不可避免的到来。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 2
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欧战的爆发对美国的触动很大。美国人再也不能把头埋在沙子里做鸵鸟，假装千里之外的战争影响不到自己了，不过还是有一些人仍想这么做。在英法向德国宣战当天，9 月 3 日晚间的“炉边谈话”（他向全国所做的广播演说）当中，罗斯福向美国人民清楚地指出了这一点。“当一个地方的和平被破坏，所有国家的和平都在危险之中。虽然我们非常希望置身事外，我们被迫认识到，空中传播的每条电讯、海上航行的每艘船只和陆地进行的每场战役都影响着美国的未来。”但是他希望并且坚信，“美国将不参战”。不要错误地传说“美国将向欧洲战场派遣远征军”。他强调美国将保持中立，但是他“不会要求每一个美国人在思想上也保持中立，因为即便一个行动上保持中立的人也不可能封闭他的意识或者良知”。53
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这等于是公开重申已经确立的用战争边缘手段支援欧洲民主国家的信条。罗斯福对于公众的支持有信心。他知道民意完全站在与希特勒德国作战的英法这一边。但是他也知道公众的这种态度有它的限度，支持民主并不意味着站在民主国家一边参战。反对参战的情绪和以往一样强烈，大多数美国人只有在抗击外国入侵西半球的时候才愿意拿起武器。
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总统本人的倾向实际上和民意一致。在战争爆发前，他几次明确向内阁主要成员宣布了自己的立场：“只要我还是美国总统，我就不希望看到美国士兵在国外作战。”54 在 9 月 1 日德国入侵波兰当天，他向内阁讲话，有些内阁成员匆忙从度假地赶回来。他在历届总统画像前，面对着白宫草坪，对阁员们再一次重申：“我们不会参战。”他告诉陆军计划人员，“无论发生什么事，我们都不会向海外派兵”。陆军部的官员向他递交了一份计划，准备动员足够的后备役人员以备组成远征军开赴欧洲，但是总统坚决反对：“我们只需要考虑西半球防御。”55 但是他也认识到，如果他想要在保持中立的同时支持英法抵抗德军，这就意味着如果战争拖延下去的话，他所走的这条钢丝总有一天会在脚底下绷断。
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有一些不久前还过于敏感而不能采取的措施现在可以实施了。罗斯福授权陆军部把陆军兵力扩张 4 倍，达到 75 万人的规模，不过这在欧洲各国的军力规模面前还是相形见绌。56 他让助理国务卿韦尔斯负责起草声明，在美洲大陆除了加拿大以外的周围海域建立保护区，保护盟国海运不受海战和预期的德军潜艇战的威胁，而且亲手把这个保护区从所建议的 100 英里扩大到 300 英里范围。57 他和赫尔都认为，当前形势变化了，要想帮助英法就必须再次尝试取消禁运法规，而这将是水到渠成的事情。他决心召集国会特别会议来修订法律。58 但是在禁运法取消之前，政府根本无法绕过现存的中立法案。这个法案已经随着欧战的爆发开始实施了，对交战国所有的武器弹药的销售均在被禁止之列。西方盟国对此既担心又焦虑，因为这就意味着他们在法律上根本不能向美国购买军火。59
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事实上，即便到了现在，取消军火禁运也有高度的争议性，并且引起孤立主义院外活动集团的强力反弹。罗斯福亲自出马做工作。他在春天还保持沉默，现在亲自把这个问题摆到了国会面前。他说对国会通过中立法案和自己签署它都感到遗憾。60 他争辩道，取消禁运其实才是真正的中立，它将结束对侵略者和受害者一视同仁的待遇，因此比起维持原来的法案，取消它能够更好地维护和平。他在要求取消禁运的同时声言，“本届政府清晰明确地坚持不让美国公民和美国船只进入战区受到直接的威胁”。61 这项立法工作经过 6 周的激烈辩论，最终于 11 月上旬在两院均以绝对多数获得通过。62
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但是获得如此高度共识是有代价的。孤立主义者成功地复活了已经在 1939 年 5 月到期作废的 1937 年现款自运条款。这个条款当时是用来保证美国在保持中立的前提下还能从国际贸易当中获利。除武器和其他违禁品以外，美国可以向交战国销售其他货物，前提是交战国付现款，而且用自己的船只装运。63 法律严禁信用贸易，无论信用担保是来自美国财政部还是来自私人银行。64 现金自运条款对拥有大量现金储备且海军实力强大的国家有利。英法会从中得利，德国就不能。但是在远东效果正相反，这个法案帮助了日本而损害了中国。尽管武器禁运法案被撤销，现在的问题是，西方民主国家有没有足够的现金来购买军火；即便金钱不是问题，还有一个问题是美国是否愿意向他们敞开供应。这两个问题在一年多的时间里得不到解决。
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