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孤立主义共和党参议员波拉发明了讽刺性的“假战争”这个词，以形容 1940 年初战争双方之间在西线的战争。“假战争”期间，罗斯福非正式地派遣韦尔斯去罗马、柏林、巴黎、伦敦试探是否有可能进行和谈。4 月初，韦尔斯回来了，对于任何以外交方式结束战争的机会都不再抱有幻想。其实墨索里尼说过，只要德国和意大利的领土要求全都得到满足，他认为德国和盟国之间有可能谈判和平。但是韦尔斯知道，墨索里尼以前所拥有的影响力现在已经荡然无存。他非常肯定，一旦领袖认为时机成熟，就会把意大利投入战争。韦尔斯对于柏林的好战姿态和法国人极为低落的士气感到沮丧。只有在伦敦，在重新被启用出任财政大臣② 的丘吉尔那里，他才感到了一丝希望。65
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韦尔斯令人失望的报告在华盛顿没有马上激起什么反响。助理国务卿回国之后几天内，所谓的“假战争”突然结束，德国闪击丹麦和挪威。一个月之后，战争令人惊叹地出现了极其危险的转折，希特勒在西线发动了毁灭性的打击。总统向墨索里尼发出保持中立并居中斡旋的请求，却遭到侮辱性的拒绝。66 正如韦尔斯后来所说的，对于美国外交政策的主要制定者而言，1940 年的 5 月和 6 月是一场失望和沮丧的梦魇，因为美国政府除了宣战以外没有任何办法避免世界灾难的到来，也没有办法避免对美国自身安全的威胁，而美国民意又一边倒地反对直接参战。67 他其实还可以说，不管美国宣战当时是一件多么不可能的事，就算美国宣战了，也不会让希特勒眨一眨眼，有一丝一毫的犹豫。在 1940 年春季，美国无论在军事上还是后勤上都不具备参战的能力，更不具备阻止德国军事野心的能力。扩军进展甚微。法国总理保罗·雷诺请求美国派飞机支援法国的时候，美国驻巴黎大使威廉·布利特不得不告诉他，美国根本没有飞机可派。68 其实美国用于自卫的飞机当时一共也才 1350 架。69 当雷诺绝望地请求美国提供老式战列舰时，美国也只能报以同样的回答：根本抽不出来。70 罗斯福只能建议送给法国 2000 门大炮，而且还是法国在第一次世界大战中的标准装备。71 美国正规陆军当时有 24.5 万人，排世界第 20 位，比荷兰还落后一位。其中，只有 5 个齐装满员的陆军师，他们的装备还经常都是“一战”遗留下来的老古董，而德国仅在西线就部署了 141 个师。72 美国也没有能力赶在希特勒席卷法国和低地国家之前把这支小小的陆军运过大西洋去。
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春末的时候，法国于 6 月 17 日求和，并在 5 天以后签署了耻辱的投降书。华盛顿没有任何乐观的理由相信英国能够坚持抗战。新任英国首相自然是象征了英国新的抵抗决心，他在几周之前还给韦尔斯留下过深刻印象。在 5 月底最绝望的日子里，英国陆军被包围在敦刻尔克的时候，丘吉尔的确说服了他在战时内阁的同僚们，继续抵抗等待美援是摆在英国面前唯一理性的战略选择，并因此断绝了一切谈判投降的念头。但是美国是否能够给予英国实质性的援助仍是悬而未决的问题；就算能够获得美国的援助，什么时候能够得到也是个问题。丘吉尔对此只能期望，无法预料。不过至少英国政府表现出了顽强的姿态，而且英国远征军从敦刻尔克成功地撤出来了。在敦刻尔克撤退的最后一天，6 月 4 日，丘吉尔向议会下院发表了一篇名垂青史的著名演说，他说出了新的希望。“我们将不惜代价保卫自己的家园，我们决不投降。”丘吉尔在跨越大西洋的广播演说中这样告诉美国听众。即便英伦三岛沦陷，英帝国和英国舰队也将在海外继续战斗，“直到新世界以它所有的力量站出来，拯救并解放旧世界”。73
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毫无疑问这是一篇演说中的杰作，而且在大洋彼岸产生了影响。但是它不可能驱散在美国占统治地位的对英国命运的悲观情绪。美国驻伦敦大使约瑟夫·肯尼迪长期以来就是个悲观论者。他认为在敦刻尔克撤退之后，希特勒将向英国提出让他们无法拒绝的和平条件。74 其他人也看不出有什么理由相信英国还能坚持下去。有人告诉罗斯福英国幸存的几率只有三成75 。总统自己对此也有疑虑，他尤其担心一旦英国投降，英国舰队的命运会如何。76
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在 1940 年 5 月之前，美国政府认为可能出现以下三种状况：一是民主国家在没有美国援助的情况下获胜；二是战争演变得旷日持久，美国最终可能处于调停双方和谈的地位；三是在一场持久战以后，独裁国家有可能击败民主国家。他们没有想到第四种可能性：德国在西线令人惊叹地横扫千军，美国根本还没有来得及做出任何实质性的援助。77 可这第四种可能性就真的发生了。英国风雨飘摇，命悬一线的境况意味着美国现在急需向英国提供物质援助。如果英国要想支撑下去的话，美援将是关键；可是如果英国被迫投降了，美援就成了送给希特勒的礼物。当大洋彼岸的美国逐渐消化了法国被击败的惊人消息的时候，一直以来最为关键的向英国提供美援的问题即将进入一个新的决定性的阶段。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 3
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当富兰克林·罗斯福总统开始着手处理由法国的陷落引起的一系列突发危机事件的时候，他时年 58 岁，已经做了 8 年总统。如果按照华盛顿开国以来总统最多两届任期的传统，这已是他任期的最后一年。他的家世背景显赫，出生于美国的上流家庭，在纽约州海德公园市的大宅里长大。他的远房表兄西奥多·罗斯福是 1901 年至 1909 年的美国总统。连他的妻子都出身于罗斯福家族：埃莉诺是他的远房表亲，也是西奥多·罗斯福总统的亲侄女。③ 埃莉诺和富兰克林生了 6 个孩子，其中一个夭折。富兰克林在政治生涯中一直都属于民主党，这一点和西奥多不同。他在威尔逊总统政府中曾任助理海军部长，在 1920 年还竞选过副总统，不过落选了。第二年他得了小儿麻痹症，双腿瘫痪。1928 年，罗斯福当选纽约州长，此后一直是一位精明而且能力卓越的政治家。他在纽约州长任上治理大萧条的政绩甚得口碑，于是 1932 年获得了总统候选人提名。
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在罗斯福步步高升的仕途当中，他平易近人、幽默风趣的个人魅力与友善的态度使他在说服朋友、抨击对手的时候显得特别有说服力。有些政治对手认为此人出尔反尔，善于欺诈。而他的崇拜者则对他八面玲珑的政治手腕佩服得五体投地。他执掌大权多年以来，外界一直对他的本来面目捉摸不透。有人这样描述罗斯福的个性：“他最大的特征就是八面玲珑。他可以胆大妄为，也可小心谨慎；可以正襟危坐，也可平易近人；可以辣手无情，也可让人如沐春风；可以一触即跳，也可忍辱负重；可以阳春白雪，也可下里巴人；可以当机立断，也可老谋深算；可以翻云覆雨，也可正直无私。”78 无论别人对罗斯福怎么看，有一点是肯定的：在 1940 年至 1941 年关键的岁月里，当美国必须面对战争与和平的关键决策的时候，罗斯福总统是能够掌控美国政坛的政治大师。
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罗斯福时代的白宫被描绘成“附属于行政职务的大厦里面的一个家庭”。79 它除了是权力中心以外，还是个低调朴素的家；即便在国务活动的房间里，陈设也不那么张扬。罗斯福早晨起来会在床上边吃早饭，边穿着睡衣读报纸。他的私人秘书会来和他商讨今天的日程安排。之后，每天早晨 10 点，罗斯福会在挂满了家庭照片、素描，摆满书籍的椭圆形办公室里工作，他的大写字台面向外面的花园，上面堆满各种文件。临近中午的时候，还有大多数下午，他会接见访客，会客的安排由他亲切友好的军事助理埃德温·沃森少将负责协调。沃森少将的绰号叫“老爸”，是个身材高大、性情温和的弗吉尼亚人，总统经常会拿他选择须后水的品位寻开心。会客之后总统会对他的秘书口授各种信件和备忘录，他长期以来忠心耿耿的秘书是玛格丽特·兰德和她的助手格蕾丝·图莉。总统一般在星期一或星期二会见国会代表，星期二下午和星期五上午接见媒体，星期五下午主持内阁会议。白宫宴会厅经常会在晚上举行正式的宴会。如果没有宴会，又没有紧急的电话和政务要处理的话，罗斯福总统会整理自己的邮票收藏来消磨晚上的时光。但是这些看起来按部就班的工作日程经常会被各种突发危机所打乱。罗斯福的工作方式常让人产生缺乏系统性的错觉，但实际上他对很多事情都保持着紧密的个人监控。在白宫里“像小城市的那种亲切感”表象之下，是总统事无巨细把权力牢牢握在掌心的实质。80
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美国宪法赋予总统很大的权力，但是也有权力制衡机制，尤其是立法和司法机构的权力可以限制总统滥用行政权力。三权分立的原则本身就决定了总统和国会之间一定会有摩擦。81
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总统和国会之间的权力划分和互相制衡不可避免地需要双方妥协才能做出决策，而达成妥协的过程经常是旷日持久的，而且有很多游说活动介入。这种效率低下、缺乏迅速决策能力的机制一般被认为是为了避免滥权，维护人民自由的必要代价。但是在发生国际危机的时候，政府还要和专事掣肘的国会协商才能拿出急需的关键对策，这就不仅耗费精力，甚至有些自废武功了。而当时美国越来越被卷入欧洲的冲突当中，远东日本的威胁也咄咄逼人，这不是国际危机又是什么呢？但恰恰就是在这种危机时刻，作为总统，他的决策不仅要有本党的支持，而且应该获得举国的支持。罗斯福的助手们有时会敦促他机断专行，但是他本人的谨慎小心、避免步子跨得太大的作风恰恰反映出他对确保获得全国大多数人民支持的敏感度。他非常清楚，在美国是否应该支持英国，更多卷入欧战这个问题上，美国人的看法有极大分歧。一方面美国人当然支持给予英国更多物质援助，但另一方面八成美国人都反对参战。82 罗斯福和国会打交道的政治手腕炉火纯青，但是他也越来越倾向于使用他的独断权力来绕过国会，因为通过国会来制定或修改政策，常常会陷入僵局，或者被拖入冗长的辩论而不得脱身。83
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每一位总统在使用权力的时候都有自己独特的风格。罗斯福是个想法大胆，但是不太拘泥于某一种意识形态的实用主义者。他乐于尝试，但如果尝试不成，也准备好随时退回来。84 他充满正能量，而且他对身边的人的友好态度使他们愿意为他赴汤蹈火，在所不辞。他做事首重结果，不重过程，经常让手下人自己去设计达到目标的手段。85 他对官僚制度中的繁文缛节没有兴趣，将它们视为达到目的过程中必须克服的障碍。他的政治目标相当广泛，在很多政治领域，他并不表明自己的态度。虽然从第一次世界大战起，他就对海军事务产生了浓厚的个人兴趣，因此他当总统的时候干预海军事务较多，但是对其他他本人不感兴趣的事情，他几乎完全不加关注。86 他处理政治事务时的迂回曲折的风格，和他班子里有些人直截了当、雷厉风行的作风形成了鲜明对比。陆军部长史汀生做事刚毅果决，而罗斯福则小心谨慎甚至瞻前顾后，所以史汀生在日记里经常灰心丧气地提到“政府办事的方式跳跃不定”，和总统的谈话迂回得就像“在空屋里追逐一缕镜子上反射出来的跳动的阳光”。87 但是史汀生和很多其他人一样，最终也理解和佩服总统在想达到某个政治目的时所采取的迂回曲折，有时候需要极大耐心的灵敏的政治手腕。没有人会把罗斯福的谨慎当成懦弱。无论在政策制定方面还是做出关键决策方面，罗斯福的绝对主导地位没有丝毫置疑的余地。
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作为总统的主要顾问机构，内阁在决策方面的作用很小。美国和英式的议会民主制不同，英国的内阁成员都是议会成员，对决策采取集体负责制，而美国的内阁成员由总统根据各人的专长亲自挑选并任命，而且美国的行政机构和立法机构绝对分离，所以总统直接指挥各部。而罗斯福在和各部打交道的时候，故意对各部的职能不进行清晰的划分。这样形成的部际竞争，有利于总统分而治之。88 所以内阁在协调国防事务和关键的外交政策方面，很难发挥中央协调的作用。紧急的决策，通常在总统和相关部长会谈以后，或者有关的几个部长和总统共同商议以后就做出了。89
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1940 年春季以后危机日趋严重，美国需要更加灵活有效的政府。1940 年 5 月与 6 月间德国在西欧得胜以后，美国需要加快国防建设的步伐。拖延了很久的国家经济总动员，现在已经刻不容缓。既然美国的国家安全和英法的命运已经密不可分，美国就必须采取措施防止西方民主国家总崩溃。90 罗斯福在这个过程中越来越紧地把协调国防政策的大权掌握在自己手中，他的行动越来越像一位真正的总司令，而不是文官政府的总统。他在绕过国会行使权力的时候，小心翼翼地不去触犯和激怒国会，更多地使用从“一战”以来就有的法律，成立新的国防机构，避免走立法程序，同时加强自己的权力地位。他开始“在政府当中逐渐建立起一个新的小型政府”。91
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1940 年 5 月，他建立了危机处理办公室，旨在协调有关国防的政府各职能部门。不久以后的月底，他重新召集国防委员会会议，这个机构由 6 名内阁成员组成，自从“一战”之后就没有再开过会。他同时还创建了由 7 名资深商界领袖和政府官员组成的国防顾问委员会。92 但是以上几个机构仅仅是“看上去很美”。危机处理办公室只是罗斯福用来绕过国会，建立和控制国民经济生产部门各个机构的一个架子而已。93 国防委员会名义上是国防事务的最高协调机构，由事关国防职能的六位内阁部长组成，但实际上只是“行政上的假象”，它从来不开会。94 顾问委员会则违反常理地没有一名主席，成了一群没有领导也没有权力的专家们的集合体，这些专家每一个人都直接听命于总统本人。据说想要明确定义国防顾问委员会的职能，是一件不可能的任务。结果是，在各个委员会和政府常设机构——诸如财政部、陆军部、海军部之间不可避免地会产生摩擦，同时，总统的权力却得到了增强。95 权力越大责任越大。罗斯福不愿意向各部门分权从而损害自己对一切事务的控制权；他认为分散权力是对宪法赋予自己的职责玩忽职守的表现。96
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在 1940 年 6 月，罗斯福做出两项人事变动，对此后制定国防政策影响深远。他任命弗兰克·诺克斯为海军部长，亨利·史汀生为陆军部长。在大选之年，这两项任命都是非常精明的政治手段。诺克斯和史汀生都是前任共和党政府中的要员，诺克斯是 1936 年大选中的副总统候选人，而史汀生在共和党政府中长期担任陆军部长的要职，30 年代初还出任过国务卿。但这两项任命也不完全是要在国家危机时刻为扩大政府的政治基础做做两党联合的表面文章，两位新部长还加强了总统在处理国防事务方面的专业实力。97 前任海军部长查理·艾迪逊无能平庸，而前任陆军部长哈里·伍德林根本是个孤立主义者，在目前的危机形势下，完全不适合担任陆军部长。98 罗斯福现在有了诺克斯和史汀生两员大将，他们都希望奉行更为强硬和直接的国防政策——实际上他们比总统本人还要更加鹰派，努力推动总统向鹰派立场靠拢。
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诺克斯绵里藏针，举止很有亲和力，而他的政治观点却颇为强硬。他从 1931 年起就是《芝加哥每日新闻报》的老板，在被《芝加哥论坛报》这样的孤立主义大报纸主宰的中西部地区，独持温和的国际主义共和党观点。99 而年逾七十的史汀生很快就成了政府中举足轻重的人物，他出身律师，但已经在政府部门供职多年。他是一个有些道德洁癖，事事严守法律精神的人，看上去也整洁严谨一丝不苟：中分的银灰色头发，修剪整齐的小胡子。他在“一战”当中曾获得上校军衔，因此下属都称他为史汀生上校。总统则称呼他的前名“哈里”。史汀生对纳粹主义深恶痛绝，对那些向希特勒卑躬屈膝的软弱的英法政治家不屑一顾。他是个高效的行政官员，总是直言不讳，有时候会缺乏耐心。即便在总统面前，对那些他认为缺乏效率没有意义的事情，他也敢于直率地进行批评。100 尽管上了年纪，史汀生却能给十万火急的扩军任务带来急需的充沛精力和活力。
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罗斯福在关键的两个位置上有了诺克斯和史汀生这两个人。无论在私下场合还是公开场合，他们都可以对美国备战的任务或在援助英国这些关键的外交政策的军事方面发挥重要影响力。101 特别是史汀生成为美国干预欧战的积极倡导者。而罗斯福对海军事务有浓厚的个人兴趣，所以经常过问海军作战计划的细节。他很少单独会见诺克斯，一般都是直接和海军作战部长哈罗德·斯塔克上将以及大西洋舰队总司令厄内斯特·金上将打交道。斯塔克上将对总统的建议基本上是言听计从。不过罗斯福和陆军打交道的方式完全不同。他经常单独接见史汀生，而且谈话的范围也不仅限于陆军事务。为了不让史汀生感觉自己侵犯了他在陆军部的支配地位，罗斯福极少会见陆军的首脑、参谋长马歇尔上将，即便罗斯福见马歇尔，一般也有史汀生陪同。102 马歇尔有一头灰白的头发，锐利的蓝眼睛，身材高大。他极为干练，严守纪律，令所有人印象深刻，和史汀生建立了很好的工作关系。103 马歇尔一贯在上司面前直言不讳，他 1938 年秋天刚到华盛顿任职，就在一次重要会议上公开和罗斯福唱反调。当时在场的大多数人都认为他的仕途已经终结了，但是罗斯福几个月以后把马歇尔提升为陆军总参谋长，这是罗斯福一生所做出的最重要的军职任命之一。但是总统和陆军总参谋长一直保持着特别正式的工作关系。马歇尔一直称呼罗斯福为“总统先生”，他对罗斯福的亲切态度完全没有回应，对总统的笑话也从来不笑。罗斯福只称呼过马歇尔一次前名“乔治”，被马歇尔婉拒之后，再也没有这样亲切地称呼过他。104
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在 1940 年 5 月，罗斯福直截了当地驳回陆军 6.75 亿美元的预算要求之后，马歇尔求见总统，并当面摆出了所有增加预算的理由：“如果你不马上做点什么的话，我不知道这个国家会变成什么样。”罗斯福收回了成命。马歇尔后来把这件事称为“打破僵局的行动”。105 但是马歇尔和他的陆军计划人员一直都反对在军事力量足够强大之前就轻率地武装介入欧洲冲突当中。陆军总参谋长直到 1941 年初秋才认为军队已经准备好参战了。在 1940 年夏天，陆军的立场很明确：介入战争会招致德国、意大利，可能还有日本对美国的攻击。“我们对这么大规模的进攻完全缺乏准备，如果我们可以主动选择的话，我们应该在完全准备好之前避免冲突。”106
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尽管以马歇尔为首的军方持有以上立场，但史汀生和诺克斯依然不断地对罗斯福施加影响，敦促罗斯福对轴心国采取决不妥协的态度，同时用加强军备作为强硬外交姿态的后盾。长期以来担任罗斯福政府财政部长的摩根索也成为他们的盟友。摩根索是罗斯福总统的老朋友。和史汀生一样，他认为美国只有尽早动员其丰富的物质资源，才能打败纳粹主义。摩根索的主要职责之一是组织军工生产，传统上这是陆军部职责范围以内的事。但他和陆军部长在互相尊重和紧密的工作联系基础上发展出了很好的工作关系。107 另一位内阁中的鹰派分子是内政部长哈罗德·伊克斯。他说话直言不讳，有点口无遮拦，曾经是共和党员，从 1933 年起就是内阁成员，和摩根索一样认为目前的危机需要雷厉风行的应对手段。108
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但是另一方面，国务院一定程度上在军事和国防问题上扮演了制衡鹰派的角色。倒不是说从 1933 年就担任国务卿的科德尔·赫尔一直主张对欧洲和远东的侵略者步步退让。他在外交事务方面有很强的正义感，厌恶法西斯主义，对日本的野蛮侵略行径进行的道德上的谴责和别人一样强烈。但是他与生俱来的谨慎小心使他对任何不那么必要的过激行动保持警觉。109 如果美国过多卷入欧洲事务，日本可能乘虚而入，在太平洋发动战争。他担心这个问题的确有他的道理，总统也存在同样的忧虑。罗斯福放手让经验老到的赫尔全权处理远东事务，尽量少加干涉。赫尔的原则是尽量避免采取刺激日本采取过激行动的举措，但也不会纵容日本侵略中国的行径，在远东维持脆弱的和平态势。大西洋则完全是另一码事，由罗斯福公开直接地掌控政策的制定和执行。即便在远东地区的政策方面，权限也有划分，赫尔无权决定与贸易禁运以及军事威慑有关的事务。110 而且赫尔发现总统把很多重要事务直接交给他的助理国务卿韦尔斯去办。韦尔斯是总统的朋友兼亲信，赫尔经常对韦尔斯还怀有一些竞争性的敌意。111
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因为总统的亲信顾问们观点差别很大，从赫尔的谨慎到史汀生公然的干涉主义，这就使得总统在做决策的时候能够根据自己的判断选择不同立场的主张。赫尔是少数能够随时觐见总统的人之一，这对于履行国务卿的职责来说非常有必要，但是他和总统之间并无个人的亲密友谊。能够随时面见总统的人为数寥寥，除了赫尔以外只有史汀生、韦尔斯，还有罗斯福长期以来最为信赖的顾问哈里·霍普金斯。霍普金斯是罗斯福新政的构建者，从罗斯福踏入政坛开始就和他关系密切，在大多数事情上都能自由向总统进言，甚至在白宫有自己的房间。霍普金斯的政治对手把他描绘为马基雅维利、斯文加利和拉斯普京三个人的合体。④ 他几乎可以随时面见罗斯福不需要通报或者预约，并了解总统真实的想法。霍普金斯烟瘾极大，曾经得过一场危及生命的重病，此后健康状况一直不佳，但是这阻止不了他对赛马和夜总会的热爱。他不知疲倦，说话直来直去，往往能一语切中问题的要害。他对罗斯福无比忠诚，而且对总统的情绪也把控得非常精准，因此无论总统亲信圈子中谁想向总统进言，他都是不可或缺的渠道。112
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总统的小圈子越来越经常地被召集来白宫开会，包括史汀生和诺克斯，他们各自军种的首脑斯塔克和马歇尔上将，还有赫尔跟霍普金斯。史汀生把这个小圈子称为“战争委员会”，这是和英国战时内阁的国防委员会最相近的一个组织，也是罗斯福就国家安全问题做出决策时最接近正式的制度性安排。但是罗斯福绝对不让这个非正式的组织变成正式的机构。他保留着在必要时直接指挥或者监督的权力和弹性。可以说，“条条政策之线都牵在白宫手里”。113
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