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在 1940 年 5 月，罗斯福直截了当地驳回陆军 6.75 亿美元的预算要求之后，马歇尔求见总统，并当面摆出了所有增加预算的理由：“如果你不马上做点什么的话，我不知道这个国家会变成什么样。”罗斯福收回了成命。马歇尔后来把这件事称为“打破僵局的行动”。105 但是马歇尔和他的陆军计划人员一直都反对在军事力量足够强大之前就轻率地武装介入欧洲冲突当中。陆军总参谋长直到 1941 年初秋才认为军队已经准备好参战了。在 1940 年夏天，陆军的立场很明确：介入战争会招致德国、意大利，可能还有日本对美国的攻击。“我们对这么大规模的进攻完全缺乏准备，如果我们可以主动选择的话，我们应该在完全准备好之前避免冲突。”106
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尽管以马歇尔为首的军方持有以上立场，但史汀生和诺克斯依然不断地对罗斯福施加影响，敦促罗斯福对轴心国采取决不妥协的态度，同时用加强军备作为强硬外交姿态的后盾。长期以来担任罗斯福政府财政部长的摩根索也成为他们的盟友。摩根索是罗斯福总统的老朋友。和史汀生一样，他认为美国只有尽早动员其丰富的物质资源，才能打败纳粹主义。摩根索的主要职责之一是组织军工生产，传统上这是陆军部职责范围以内的事。但他和陆军部长在互相尊重和紧密的工作联系基础上发展出了很好的工作关系。107 另一位内阁中的鹰派分子是内政部长哈罗德·伊克斯。他说话直言不讳，有点口无遮拦，曾经是共和党员，从 1933 年起就是内阁成员，和摩根索一样认为目前的危机需要雷厉风行的应对手段。108
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但是另一方面，国务院一定程度上在军事和国防问题上扮演了制衡鹰派的角色。倒不是说从 1933 年就担任国务卿的科德尔·赫尔一直主张对欧洲和远东的侵略者步步退让。他在外交事务方面有很强的正义感，厌恶法西斯主义，对日本的野蛮侵略行径进行的道德上的谴责和别人一样强烈。但是他与生俱来的谨慎小心使他对任何不那么必要的过激行动保持警觉。109 如果美国过多卷入欧洲事务，日本可能乘虚而入，在太平洋发动战争。他担心这个问题的确有他的道理，总统也存在同样的忧虑。罗斯福放手让经验老到的赫尔全权处理远东事务，尽量少加干涉。赫尔的原则是尽量避免采取刺激日本采取过激行动的举措，但也不会纵容日本侵略中国的行径，在远东维持脆弱的和平态势。大西洋则完全是另一码事，由罗斯福公开直接地掌控政策的制定和执行。即便在远东地区的政策方面，权限也有划分，赫尔无权决定与贸易禁运以及军事威慑有关的事务。110 而且赫尔发现总统把很多重要事务直接交给他的助理国务卿韦尔斯去办。韦尔斯是总统的朋友兼亲信，赫尔经常对韦尔斯还怀有一些竞争性的敌意。111
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因为总统的亲信顾问们观点差别很大，从赫尔的谨慎到史汀生公然的干涉主义，这就使得总统在做决策的时候能够根据自己的判断选择不同立场的主张。赫尔是少数能够随时觐见总统的人之一，这对于履行国务卿的职责来说非常有必要，但是他和总统之间并无个人的亲密友谊。能够随时面见总统的人为数寥寥，除了赫尔以外只有史汀生、韦尔斯，还有罗斯福长期以来最为信赖的顾问哈里·霍普金斯。霍普金斯是罗斯福新政的构建者，从罗斯福踏入政坛开始就和他关系密切，在大多数事情上都能自由向总统进言，甚至在白宫有自己的房间。霍普金斯的政治对手把他描绘为马基雅维利、斯文加利和拉斯普京三个人的合体。④ 他几乎可以随时面见罗斯福不需要通报或者预约，并了解总统真实的想法。霍普金斯烟瘾极大，曾经得过一场危及生命的重病，此后健康状况一直不佳，但是这阻止不了他对赛马和夜总会的热爱。他不知疲倦，说话直来直去，往往能一语切中问题的要害。他对罗斯福无比忠诚，而且对总统的情绪也把控得非常精准，因此无论总统亲信圈子中谁想向总统进言，他都是不可或缺的渠道。112
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总统的小圈子越来越经常地被召集来白宫开会，包括史汀生和诺克斯，他们各自军种的首脑斯塔克和马歇尔上将，还有赫尔跟霍普金斯。史汀生把这个小圈子称为“战争委员会”，这是和英国战时内阁的国防委员会最相近的一个组织，也是罗斯福就国家安全问题做出决策时最接近正式的制度性安排。但是罗斯福绝对不让这个非正式的组织变成正式的机构。他保留着在必要时直接指挥或者监督的权力和弹性。可以说，“条条政策之线都牵在白宫手里”。113
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罗斯福的困难倒不在于让他的顾问们唯命是从。无论他们是鹰派还是鸽派，都无条件地服从罗斯福经常经过迟疑之后做出的决策，尽管这种服从有时候显得不那么情愿。总统的困难在于让国会接受他的决定，还有让公众意见和有组织的院外活动集团接受他的决定。这是任何一任总统共同的难题。罗斯福在处理这个问题上非常谨慎。民主党仍在两院占多数，但是 1938 年的中期选举极大地加强了反对罗斯福的一方。在几个关键的委员会里，主要来自南方各州的民主党保守派如果和共和党联手，就会给总统制造不少麻烦。尤其是国会中的孤立主义少数派，他们享有主流媒体的支持（例如《芝加哥论坛报》），掌握了话语权，还享有院外活动集团的支持，能够获得社会各界广泛的同情，因为美国的主流民意虽然同情西欧民主国家的困难处境，但是反对美国参战。无论是赞成还是反对干涉主义的院外活动集团都利用公众的这种情绪大做文章，意图获得更多的民意支持和捐款。
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随着总统大选在夏秋渐近白热化阶段，孤立主义组织“美国优先”在 9 月初建立，其总部设在芝加哥，并在中西部和东北部建立了很多分部。“美国优先”严重亲共和党，对罗斯福的外交政策采取严厉批评态度。他们在各地集会，大力进行宣传攻势，其主题是希特勒对美国构不成威胁，而援助英国最终将把美国拉进欧战。114 “美国优先”和另一个干涉主义全国团体“援助盟国保卫家园委员会”针锋相对。后者建立于 1940 年 5 月，在除了北达科他以外的各州都有分部，在报纸和广播中大做宣传，两个月之内就募集了 25 万美元政治捐款，不停地向总统和国会请愿。双方的宣传都影响了民意。大多数美国人更愿意给予英国更多的物质帮助，但是仍然坚持中立或者孤立主义立场。115 5 月，德军横扫低地国家，英法的地位岌岌可危，这一切都让所有美国人深深担忧。民意调查显示，只有 30% 的人仍然相信盟国将获胜，78% 的人担心德国获胜之后将对南美事务实施干涉，甚至有 63% 的人担心希特勒会在美洲大陆攻城略地。116 人民为自己的安全担忧，为美国备战程度不足而担忧，但是在美国应该在多大程度上帮助盟国方面仍有分歧，并一边倒地反对美国以任何方式直接卷入欧洲战争。
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这就是罗斯福在 1940 年夏秋所面对的民意环境。它和另一个国内问题息息相关：罗斯福是否应该史无前例地寻求第三任期？美国的民意和大选政治构成了关键防务政策决策的背景：美国是否应该顺应丘吉尔的请求，用切实的方法支援英国，向英国出售 50 艘驱逐舰呢？这是罗斯福在未来几个月中要做出的最重要的两个决定当中的第一个。这两个决策重新定位了英美联盟的关系，为双方合作共同投入反抗希特勒德国的斗争铺平了道路。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 4
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丘吉尔在 1940 年 5 月 15 日第一次以英国首相的身份致信罗斯福，从此开始了双方篇幅浩繁而意义重大的战时通信。罗斯福和丘吉尔在 1918 年见过彼此，不过只有罗斯福记住了那次会面，丘吉尔根本不记得。未来的美国总统记得未来的英国首相是个“很恶劣的人”。117 “二战”开始以后，罗斯福还是把丘吉尔看作是一个死抱着维多利亚时代观点不放的老古板、反动派，他对丘吉尔著名的嗜酒习惯不以为然。罗斯福听到丘吉尔出任首相的消息时说，也许就算丘吉尔一半时间都是酩酊大醉的，英国也找不出比他更合适当首相的人选了吧。而丘吉尔对罗斯福喝酒的习惯也是颇有微词，因为罗斯福喜欢把甜的和干的苦艾酒兑在一起喝，丘吉尔认为这简直就是暴殄天物。比喝酒习惯更重要的分歧在于，丘吉尔认为美国近 10 年还没能走出经济萧条的阴影，主要是因为罗斯福对待大企业过于苛刻。他很高兴看到美国在整军备战，虽然加强军队的过程非常缓慢。不过在 1940 年春夏两季的时候，丘吉尔仍然怀疑罗斯福是不是真的把英国的利益放在心上。118
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自从欧洲战争爆发，丘吉尔被任命为海军大臣以后，罗斯福和丘吉尔就开始通信往还。罗斯福在 1939 年 9 月 11 日给丘吉尔写了第一封信，在后来 5 年半的时间里，他们之间总共交流过将近 2000 份书信和备忘录。119 有可能罗斯福把此类私人通信当作是在官方渠道之外了解英国政府在欧洲战争爆发之后真实意图的第二渠道。120 而丘吉尔和罗斯福保持私人通信的动机则更为简单，他后来对外交大臣哈利法克斯勋爵说：“能时不时地给罗斯福一些信息总是好的。”121 两个人从最初的不良印象开始，通过这种通信的方式逐渐建立起信任关系，这对在 1940 年至 1941 年间锻造英美特殊关系的纽带，并最终形成战时同盟产生了不可估量的重要作用。不过，当丘吉尔在 1940 年 5 月 15 日致信美国总统的时候，英美特殊关系的建立还有一段很长的路要走。
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丘吉尔在信的开头描绘了德国挺进西欧以来令人沮丧的欧洲环境。“各个小国就像火柴棍一样，一个一个被德国折断”，而墨索里尼随时可能参战以“分享劫掠文明社会的战利品”。他预期，德国很快将会进攻英国本土，如果必要的话，英国将独自抗战到底。“但是我相信您会认识到，如果美国的声音和力量拖延得太久不被使用的话，它将因为错失良机而变得一无所用。您会发现德国在不旋踵间就建立了一个纳粹的欧洲，而我们都无法承受这样的结果。”然后，丘吉尔就开始提到自己来信的主旨：采购清单。“我只要求您宣布美国为非交战国，就是说，美国可以使用实际参战之外的任何手段来帮助我们。我们最迫在眉睫的需求是借用 40 到 50 艘美国旧驱逐舰，来填补我们的现有实力和开战时我们野心勃勃的造舰计划之间的缺口。”他及时地补充道，“英国还需要几百架新型飞机”，防空装备和弹药，钢铁以及其他材料。英国会尽可能继续用美元付款，可是“如果我们无力付款的时候，我希望您仍旧能向我们提供所需的以上物资”。122
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这封信直言不讳。它反映了英国政府的希望：美国不会坐视英国垮台，“如果英国用尽了黄金和外汇储备，美国依然会无偿或者用赊账的方式向英国提供物资”。但这只是英国政府的希望，而不是确信123 。白厅对于美援的重要性从来都没有一丝怀疑。5 月 25 日，在讲解一旦法国投降英国军队所能够采取的应变计划的时候，英国的三军总参谋长们明确地提出，必须假定美国“愿意全力给予我们经济和财政援助，没有美国的援助我们无法想象能有任何打赢战争的希望”。124 英国甚至希望美国走得更远一些。到 6 月中旬，很多人都希望美国立即对德国宣战。但是在英国也有少数人认为，美国没有必要参战或向欧洲战场派出美国远征军，只要美国不断地向英国提供包括驱逐舰在内的剩余物资就够了。125
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罗斯福政府越来越倾向于采取用援助的方法来让美国置身事外，避免参战。但即便是这个立场，相对于当时的主流民意也显得过于超前。1940 年 5 月的民意调查显示，只有 35% 的美国人赞成冒被卷入战争的风险对英法进行援助。126 对于罗斯福来说，丘吉尔 5 月 15 日来信所提出的要求太多，也为时过早。如果满足这些要求，就得冒遭到公众舆论反对的风险，政府内主张观望一段时间看看法国战役结果如何的那些持重派官员也可能反对。而且，即便美援最终能够运到欧洲，还能及时赶到吗？目前看来，不但法国朝不保夕，甚至英国也是岌岌可危，美援到达欧洲以后会不会成了德国的战利品呢？美国驻伦敦大使肯尼迪建议谨慎从事，他对战争的前景非常悲观，几乎是一个失败主义者。5 月 15 日，他向华盛顿报告他从丘吉尔处得到的印象：英国本土在一个月之内将遭到德军入侵。他认为美国可能已经站到了“战争失败的一方”，并建议华盛顿，“如果我们要为自己而战的话，最好在我们自己的半球打”。127 陆军参谋长马歇尔认为满足英国的军火需求会对美国在西半球的防御造成不利影响。无论如何，美国能够拨出来的军火总数也就是那么有限的一点点。128 罗斯福本人所信任的消息来源显示，希特勒很可能向英国提出和谈条件，这些条件主要包括英国交出殖民地以及至关重要的英国海军舰队。129
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因此，白厅在 5 月 18 日收到的总统给首相的回信在语气上彬彬有礼，但在内容上相当空洞。信中说，总统将尽一切可能向盟国提供所需要的装备（实际上罗斯福也的确匆忙决定把每一架可用的飞机都送到法国战场去，不过总数其实极为有限130 ），但是却直截了当地拒绝了租借或者赠送 50 艘驱逐舰的要求。这件事在法律和政治上都存在障碍，而且海军部反对这么做，认为这会损害美国自身的国家安全。131 总统的回答是，租借或者赠予驱逐舰需要获得国会批准，而国会目前看来很难批准此类举措。而且，美国自己也需要这些驱逐舰来保护本国海疆。即便美国愿意给英国这些驱逐舰，它们也来不及在目前的欧洲之战中发挥作用了。而丘吉尔请求美国宣布自己为“非交战国”的请求在回信里压根就没有提到。132
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这样，驱逐舰的问题就暂时搁浅了，但也只是暂时而已。变幻莫测的西欧战事吸引了白宫内外所有美国人的注意力。在 1940 年 5 月，美国民意仍然基本上强烈反对干预战争。在 5 月 29 日发布的一项民意调查显示，只有 7.7% 的美国人主张立即参战。如果盟国的失败不可避免的话，则有 19% 的人赞成干预。但是有 40% 的人在任何情况下都反对参战。133 法国总理请求美国立刻对德国宣战，并向欧洲派出美国大西洋舰队。就算罗斯福比他所表现出来的更加倾向鹰派观点，他也绝对不会理睬法国总理保罗·雷诺的请求。134 一直到几个月后，美国公众才会逐渐接受国家转入战时状态。但是美国的民意也在逐渐变化当中。美国的公众天天坐在收音机旁追踪欧洲战事的新闻，法国的陷落和英国所受到的入侵威胁使美国人越来越担忧德国会主宰整个大西洋。孤立主义情绪正在逐渐减退，甚至在它的大本营中西部地区也是这样。这主要表现在美国公众对“援助盟国保卫家园委员会”的支持迅速增长。这个委员会是一个院外活动集团，创立者威廉·艾伦·怀特曾经支持中立法案，现在建立了这个民间组织，旨在动员民众支持干预欧洲战事。135 所以，罗斯福在 6 月 10 日意大利参战那天发表讲话，声称美国将“向民主国家敞开供应自己的资源”，并将全力动员国防力量的时候，他反映了当时美国的主流民意。136 6 月份的民意调查显示，五分之四的美国人赞成向英国提供更多援助，三分之二的美国人看到这种援助对将来的影响，因此认为美国终有一天会参战。137
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以前最顽固的孤立主义者圈子也开始支持全面武装。国会批准总统请求，把 1940 年的国防预算猛增 4 倍，达到 105 亿美元，这在一年之前看来还是天文数字。138 但是产能的增长跟不上需求，战备的效果要到 1942 年才显现出来。在法国陷落之后，英国现在被孤立于欧洲大陆之外，岌岌可危。而对于应该给予英国何种援助与多少援助这种问题，美国的政策制定者们莫衷一是。提供驱逐舰的问题还没有让美国公众知道，这个事情暂时被搁置起来，但这种搁置不会长久。
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丘吉尔一收到罗斯福的回信，马上回复，他对美国不能提供驱逐舰的决定表示理解，但感到遗憾。法兰西战役正进行得如火如荼。丘吉尔早已说过，如果美国的援助想要对欧洲战争产生任何影响的话，最好尽早提供。现在他直言不讳地指出，如果英国被打败，对美国而言那将是一场噩梦。“如果现政府下台，新政府上台来收拾残局的话，您可以想象，那时英国唯一剩下的和谈砝码就是海军舰队了。如果美国坐视英国沉沦，那时候的英国政府将没有任何其他选择，只能为拯救幸存的英国人民而做出妥协。”139 罗斯福没有马上回信，但是明显被丘吉尔的观点所打动。美国总统在稍后对商界领袖发表的谈话当中指出，一旦法国的陆军和英国的舰队被消灭，“再无任何力量能在欧洲新的统治者和美洲大陆之间形成缓冲保护了”。140 不久以后，法国的陆军真的被消灭了。按照法国和德国的停战条件，法国舰队原封不动地停靠在北非基地，将“在德国或者意大利的监督下”解除武装或者被遣散人员。141 德国很可能会利用这个条款夺取法国舰队。现在只剩下英国海军舰队了，美国必须使用一切手段防止英国舰队也落入德国魔掌。英国政府已经考虑到，一旦本土陷落就把舰队转移到加拿大去，但是目前英国需要海军来保卫本土不受德国入侵。在英伦三岛海岸周边的狭窄水域中，最有效的战舰种类是驱逐舰。英国在开战之初本土海域拥有 100 艘左右的驱逐舰，如今已经有将近一半被击沉或受伤。142 如果美国驱逐舰能够帮助英国继续战争，那么它们对美国的价值也是不可估量的。可是如果这些美国驱逐舰租借给英国以后英国投降了，那它们就转到了德国人手中，成了送给敌人的礼物，这将对未来美国的本土防御造成更大的威胁。143 在 1940 年 7 月，租借驱逐舰的问题再次浮出水面的时候，罗斯福政府所考虑的主要就是以上这个难题。
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在此之前，为了不让法国舰队落入纳粹之手，英国于 7 月 3 日进攻并摧毁了锚泊在阿尔及利亚凯比尔港的法国舰队，导致 1297 名法国水兵阵亡。这一翻脸无情的举动显示了英国的抵抗决心，也给予罗斯福深刻的印象。英国驻华盛顿大使洛锡安勋爵事先通知过罗斯福，并获得了罗斯福的首肯。144 但是罗斯福仍然不愿意马上满足英国对驱逐舰的要求。内政部长伊克斯争辩说，英国需要这批驱逐舰来防卫本土。罗斯福坚持己见：“海军必须确信我们自己的防御不需要这批驱逐舰，否则就不能把它们送给英国人。”“别忘了，我们为我们自己的海疆防御，还正在改装 100 艘这类驱逐舰。有鉴于此，把这些军舰拱手送人有违常识。”145 过了几天他又告诉伊克斯，他还必须担心一旦英国被迫向德国屈膝投降的话，这批驱逐舰会不会落到德国人手中。146
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虽然欧洲战争的局势一直非常紧张，但在 7 月份大部分时间里，罗斯福的主要精力是放在内政上，因为他要集中精力解决总统候选人提名的问题。这个月的中旬，民主党全国代表大会就要在芝加哥召开，这次会议将推举出民主党的总统候选人。共和党在数周之前推举出了本党的候选人威尔基；他曾是民主党人，个性鲜明，并且和罗斯福一样，强烈倾向于不惜一切代价援助英国。因为在 1940 年的大选中，美国是否参与欧洲战争是一个主要的议题，威尔基作为候选人对民主党的威胁很大。谁能代表民主党和威尔基竞争是个令人头疼的问题。罗斯福的名字一再被人提起，其他人出马都很难打败威尔基。147 总统本人直到召开民主党全国代表大会前夕，都闭口不谈自己是否寻求第三任期。虽然他自己过去说过不会寻求连任，现在已经不提了，取而代之的是顾左右而言他。他圆滑地避免亲自在党代会上露面，而让他自己阵营中的前台人物出面替他搞定候选人提名的事情。
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在党代会召开的第二天，即 7 月 16 日的晚上，总统办公室向代表们宣读了一份事先准备好的声明，声称罗斯福“从来没有，今天也不会想要再次连任总统”。会议厅里的扬声器几乎是立刻响起了大声地呼号，“宾夕法尼亚州需要罗斯福！”，“弗吉尼亚州需要罗斯福！”，等等。代表们开始一直欢呼，把各州的州旗拿进会场，绕场游行。后来人们发现，带头欢呼起哄的第一个声音来自坐在看台下方的芝加哥给排水局局长，而芝加哥的民主党市长爱德华·凯利授意安排了所谓“来自下水道的声音”。148 凯利事先和罗斯福的左膀右臂哈里·霍普金斯讨论过党代会的整个安排。149 整个事件与其说是个谜团，不如说更像是一场闹剧。但是它奏效了，罗斯福第二天就以绝对多数获得了总统候选人提名。
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民主党全国代表大会结束之后，英国驻华盛顿大使建议丘吉尔可以适时地重提驱逐舰问题。150 丘吉尔在意大利参战后的第二天，6 月 11 日，重新提出了驱逐舰的要求，并于 3 天之后再次提到。151 财政部长摩根索看到丘吉尔来信之后，委托罗斯福的私人秘书格蕾丝·图莉转告总统：“如果我们不给英国人一些驱逐舰的话，恐怕他们撑不下去。”152 可是英国的请求再次石沉大海。在法国陷落之后，罗斯福和丘吉尔有将近两个月的时间没有再通信。总统忙于争取连任竞选，首相和他的同僚则害怕把罗斯福逼得太紧会适得其反。153 但是 7 月 31 日丘吉尔又一次旧事重提。德国对英国本土的入侵看来迫在眉睫，德国人现在可以从整个法国海岸派出飞机和潜艇对英国进行轰炸和封锁。英国正在着手大批制造新驱逐舰，可是这些新舰最快也要到 1941 年才能服役。与此同时，军舰的消耗速度是惊人的，而接下来的三四个月对整个局势至关重要。所以丘吉尔不得不重提要求，“请马上向我们提供 50 到 60 艘你们最为老旧的驱逐舰”。他宣称：“总统先生，我恭敬地提醒您，人类历史虽久，但这件事却是只争朝夕。”154
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这个月早些时候，“保卫家园委员会”的一个分支机构“世纪小组”也着手从民间来推进这件事。这个“世纪小组”是由纽约市一些有影响的士绅组成的，定期在纽约的世纪协会举行会议。“世纪小组”一直认为盟国的斗争就是美国的斗争，倡议取消中立法案，承认美国与德国之间存在敌对状态，所以从 6 月中旬起，它就一直努力地游说，试图推动美国政府向盟国提供一切可以腾得出来的军事装备，包括海军装备在内。155 7 月 11 日，“世纪小组”在纽约的一次会议上提议，作为应对欧洲威胁的总体战略的一部分，美国可以向英国提供驱逐舰，换取美国海岸附近的英国海外军事基地的使用权。这是一个关键性的提案，而这个提案不是来自政府，而是出自民间。
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