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这不是一个原创建议。事实上孤立主义的《芝加哥论坛报》早就敦促盟国应该把这些基地的使用权交给美国，用以抵偿他们在“一战”时欠下的战争贷款。但是把这个事情跟提供驱逐舰挂钩则是个非常聪明的点子。它给了美国想要的东西，甚至对孤立主义者来说也有一定吸引力。“世纪小组”的领导人之一约瑟夫·阿尔索普说服总统的助手之一本杰明·科恩起草一份致罗斯福的备忘录，备忘录当中强调向英国出售驱逐舰这件事应该没有任何障碍。阿尔索普是著名的报纸专栏作家，在政府中也有很深的人脉。科恩给他的上司内政部长伊克斯看了这份备忘录，伊克斯立刻写下了强烈支持提供驱逐舰的按语，并呈交给总统阅览。156
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但是罗斯福仍然没有被说服。美国总共有 172 艘旧式战舰，很多都是“一战”遗留下来的旧货。给英国五六十艘根本不会让美国海军瘫痪掉。但是国会在这个问题上不信任总统，在 1940 年 6 月 28 日通过了一项海军采购法修正案，规定只有在陆军总参谋长（马歇尔）或者海军作战部长（斯塔克）亲自保证某项军事装备对美国的国防完全没有用的前提下，才能将该项军事物资出售给外国政府。斯塔克就是做不到这一点，因为不久之前，他还向国会内的委员会强调这批旧战舰对美国国防的潜在价值。157 罗斯福 7 月 22 日把科恩备忘录转给海军部长诺克斯看的时候，就提到了新立法给此事造成的障碍：“坦率地说，我怀疑科恩备忘录的建议能否行得通。恐怕国会目前根本不想给任何形式的武器交易开绿灯。”罗斯福只能建议在未来的某个时间，也许他能够说服国会，允许向加拿大出售驱逐舰；但是必须附加条件，这些驱逐舰只能用于保卫西半球。158
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但是“世纪小组”选择继续施压。阿尔索普和华盛顿的文武官员进行了广泛谈话，得到肯定的回复。英国大使当然会支持这个提议。阿尔索普向组织汇报了此行所获得的反馈之后，“世纪小组”在 7 月 25 日又起草了第二份备忘录，在结尾建议美国政府立即向英国提供驱逐舰，以换取对英国在西半球军事基地的租借权。还有一点很重要，就是它提出了交易的一个先决条件，即英国政府必须担保，即便在德国成功入侵英国本土的情况下，英国海军舰队既不能投降，也不能自沉，而必须撤到加拿大或者美国，以西半球为基地继续作战。因为此事刻不容缓，小组成员会游说罗斯福，敦促他和共和党候选人威尔基协同合作，促成此事的实施。同时，“世纪小组”发起新一轮争取民意的活动，以保持对政府的压力。罗斯福在 8 月 1 日接见了“世纪小组”的 3 位代表，聆听了他们的意见，但是没有做出什么积极回应。代表们以为总统对这件事漠不关心，都觉得颇为沮丧。159
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可是他们都想错了。8 月 2 日，罗斯福很难得地召开了一次重要的内阁会议。在会上他重提这个问题。海军部长诺克斯在开会前一天晚上和英国驻华盛顿大使进行过长谈，英国大使恳求美国立即把驱逐舰拨给英国，并对于英国把大西洋海岸的海军基地交给美国使用一事相当积极。开会前，诺克斯和史汀生、伊克斯通过气，获得了他们的支持。160 所以内阁开会的时候，干涉派已经形成了强大的统一战线。
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内阁很快就尽快给英国驱逐舰的事宜达成一致，但是立法问题仍然是个障碍。如果罗斯福没有事先进行细致的说服工作就贸然把提案交给国会的话，国会肯定会拒绝批准，或者无限期地拖延下去。要想让国会不反对，一个可能的办法是先把英国的基地使用权拿过来，再谈交付驱逐舰的事。诺克斯先向内阁汇报了他和英国大使之间昨晚的谈话，内阁开始讨论这个问题。国务卿赫尔刚从哈瓦那开完泛美会议回来，他认为，美国刚刚与其他美洲国家达成协议，在西半球尊重并且不改变领土现状；占领英国海外基地与这一协议冲突了。罗斯福本人认同赫尔的反对意见，他建议沿用特立尼达模式，以租用的方式获得英国基地的使用权，这样可以做到两全其美。他的提议获得了一致认可。此外内阁决定，英国人要保证即便本土沦陷，也不能向敌人交出海军舰队。内阁认为这个保证也有助于平息国会里的反对声音。赫尔指出，要把驱逐舰交给英国人，就必须先要废除禁止此类销售的法律，而修改法律的最佳途径就是总统和共和党候选人威尔基一同支持修改法律。因为威尔基肯定是对援助英国抱同情态度的，这样有助于平息国会里来自共和党的反对意见。总统将和保卫家园委员会的负责人威廉·艾伦·怀特联系，请他出面联络威尔基共同行动。161
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美国人的行动虽然姗姗来迟，但毕竟行动起来了。但是此后美英就双方交易的细节问题又进行了冗长的磋商和法律斗争。丘吉尔出于对本国的士气考虑，不愿意对“一旦英国投降”舰队将继续作战这个问题做出公开承诺。162 英国在 8 月 8 日向美国提交的援助要求比原来扩充了很多，包括 96 艘驱逐舰、20 艘鱼雷艇、水上飞机、俯冲轰炸机以及 25 万支步枪。此外，即便罗斯福拥有威尔基的支持（其实威尔基不太情愿公开支持罗斯福的举措），也很难说交付驱逐舰、接受英国基地所需的整个议案是否能够顺利地通过国会辩论。163
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就在整件事有可能因为法律上的障碍而搁浅的时候，有两个新的事件大大推动了这次交易的发生。其一是保卫家园委员会发动的声势浩大的宣传运动。这个委员会成功邀请到了第一次世界大战中德高望重的英雄潘兴将军为他们宣传造势。潘兴将军的广播演说让驱逐舰交易在大众当中获得了广泛的支持，还有些人对这桩交易组织起来居然会这么困难感到不可理解。一旦作为交换条件的基地使用权条款被大众所知道，立刻进行交易的呼声就更大了。但是孤立主义阵营的反对声浪也在相应提高，他们警告说：“向交战国出售海军舰艇本身就是战争行为。”“驱逐舰交易是把我们最终绞进战团的最佳手段。”打破僵局的第二个事件是 4 名知名律师联名致信《纽约时报》，信中令人信服地列举了种种理由，论证向英国提供驱逐舰并没有超出目前法律许可的范围，并敦促总统立即动用自己的行政权力来促成这一交易。164
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罗斯福还在等待司法部长罗伯特·杰克逊来澄清其中所涉及的法律问题。最后，有鉴于英国正在遭受越来越猛烈的空袭，罗斯福在 8 月 13 日和史汀生、诺克斯、摩根索、韦尔斯磋商之后（韦尔斯暂时代理国务卿，赫尔去进行一次短暂的疗养），决定加速和英国的谈判。也许在还没听取司法部的意见的时候，他还是想要把交易提交国会批准，而不想自行其是。不过当晚政府已经拟就了致丘吉尔的一封长信，准备向英国提供至少 50 艘驱逐舰、鱼雷艇和少量飞机，明确表示总统接受首相就海军舰队命运问题所做的私下保证，并列出了美国想要购买或者租借 99 年的英国基地清单，这些基地在纽芬兰、百慕大群岛、巴哈马群岛、牙买加、特立尼达和英属圭亚那。美国想在这些地方建立自己的海空军基地。丘吉尔立即回复，对信中所提照单全收。165
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看起来大事已定了，但是否真的如此呢？总统还是对孤立主义阵营的反对感到惴惴不安。他担心绕过国会自行其是的行为会让他输掉大选。他 8 月 16 日在新闻发布会上有点画蛇添足地声称，获得英国的海外基地跟驱逐舰交易两者之间没有联系。166 这个说法是故意误导，很可能反映了总统对朝野的反对意见过于敏感了。就当时全国的民意而言，总统实在不必如此过分地小心谨慎。
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司法部长经过研究得出法律结论：这批驱逐舰可以被认为是对国家安全并无重要影响的物资，因此可以合法出售。罗斯福听到司法部长的专业意见，信心大涨。罗斯福在 8 月 17 日告诉加拿大总理麦肯锡·金，他不必把这件事交给国会来决定，英国在一周之内就可以拿到这批驱逐舰。不过总统这次太乐观了，双方要到月底才最后敲定协议的所有细节。在最后阶段，其实是丘吉尔拖延了交易的步伐，他坚持要重写基地的租约，想要尽量对英国人民掩饰这样一个事实：美国在这次交易当中占了大便宜。167 最终所有这些细微却令人尴尬的问题都被一一圆满解决。总统在 8 月 30 日批准了交易。9 月 2 日，国务卿赫尔与驻华盛顿大使洛锡安勋爵分别代表美英在协议上签字。斯塔克海军上将第二天在国会作证说，这批驱逐舰和所获得的基地相比，对国家安全并不重要。这批舰艇最终开进了加拿大新斯科舍省的哈利法克斯港，归英国所有。168
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在经过漫长的犹豫、耽搁、拖延、法律斗争与协议修改之后，这批驱逐舰终于到了英国手里，却被证明没有什么实用价值。皇家海军在年底之前只调用了其中的 9 艘，来防御最终也没实现的德军入侵威胁，而且这 9 艘驱逐舰还没能达到皇家海军所期待的适航性要求。在 1941 年 5 月之前，这批美国舰艇里被皇家海军投入现役使用的驱逐舰不足 30 艘。美国交付鱼雷艇和步枪的时间也延迟了，因为步枪交易在双方最后定稿的协议当中居然被完全给忘掉了。169 尽管在夏季危机中，英国基地的易手起了关键作用，但这些基地也没能及时交给美军使用。基地移交的细节直到 1941 年 3 月才敲定。170
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但是驱逐舰交易的象征性意义远远大于它对双方的实际效用。罗马、柏林和东京的反应非常说明问题。墨索里尼表面上对此无动于衷，其实他认为这件事显示美国离直接干预战争又走近了一步。171 德国的反应更为强烈。移交驱逐舰被视为对德国的公开敌对行为，标志着英美更加密切的合作。德国人已经认定，美国会用尽一切手段来支持英国，伤害德国。德国人所考虑的部分报复措施包括出兵占领亚速尔群岛和加那利群岛。不过希特勒本人倒是对这次交易的严重性嗤之以鼻，他估计美国的军备水平要到 1945 年才能达到巅峰状态。即便如此，自从 1940 年夏季以后，美国就成为德国制定战略规划时必须考虑的重要因素之一了。172 前文说过，在第二年春天希特勒决定进攻苏联并迅速摧毁之的决策当中，美国因素也占有重要的地位。这次以驱逐舰换基地的交易还促使德国与日本加速谈判。它们最终在 9 月中旬签订了《德意日三国同盟条约》，旨在威慑美国，使其不要参战。173
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在美国，罗斯福最大的收益就是能向公众强调获得那些大西洋基地对美国国防的重大意义。公众对此非常赞赏。在向英国提供驱逐舰这个问题上，罗斯福挫败了孤立主义者。虽然对参战的恐惧仍然强烈，但是美国民意当中传统的孤立主义开始退潮。更重要的是，大家开始意识到，美国人民现在实际上已经放弃了严格的中立立场。174
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这个事件对英国也至为重要。美国再也不是严格意义上的中立国家。英国领导人公开和私下都一致指出，英美驱逐舰交易的关键意义在于让美国对英国的军事支持大白于天下。在 8 月底双方你来我往的谈判过程中，英国外交大臣哈利法克斯勋爵就指出：“不管英美就什么问题进行合作，这个合作本身的意义就大大高于任何基地或者军舰。”175 丘吉尔本人在 8 月 29 日对国会下议院发表讲演的高潮部分也表达了同样的意思。他提到当时还未定论的驱逐舰交易的时候说道：“这就意味着大英帝国和美利坚合众国这两个说英语的伟大民主国家从此携起手来，共同处理双方的某些事务，互帮互利，你中有我，我中有你。”丘吉尔继续用他华丽的辞藻来形容这次交易的意义，连他自己也控制不住地雄辩滔滔：“这是一个不可阻挡的进程，就像那滔滔的密西西比河奔涌南去。就让它奔腾咆哮，就让它漫卷狂潮，向着远方更加广阔的土地，向着更美好的明天，向着大海的怀抱奔流吧！”176 正如丘吉尔所说，这是一个决定性的历史时刻，它显示美国和英国在战争中紧密团结在一起。丘吉尔后来把这个时刻描绘成“美利坚合众国决定性的非中立举措”，这个事件“把美国和我们拉得更近了，也把美国拉向了战争”。177 丘吉尔一语中的。
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其实参战也并非罗斯福的初衷。后来看似一步一步无法挽回、不可逆转的过程，当时看来并非如此。所谓当局者迷。自从丘吉尔第一次提出交易到交易尘埃落定总共用了整整 3 个半月的时间，这反映了罗斯福对掌控国内民意方面的不确定，还有他不愿意一意孤行走得太远。这是大选之年，他小心翼翼地不留一点把柄，不给竞选对手以攻击他的口实。他不想得罪国会，所以在形势要求当机立断、快刀斩乱麻的当口，罗斯福反而自己陷入了法律的繁文缛节之中。历史上，德国没有入侵英伦三岛，这批驱逐舰并不真的急需。可是在 1940 年夏季，德军入侵英国的威胁看上去迫在眉睫，而罗斯福还在迟疑是否给驱逐舰。最终他采取了行动，其实他本来心里早就想这么做，但是前怕狼后怕虎，耽误了太多的时间。在他采取行动的时候，其实并没有招致民意反对的风险。他过于在意自己在朝野的支持率，甚至还担心这次驱逐舰交易会毁了自己连选连任的前途。178 实际上，他是被民意推着走，而民意的转向是由赞成交易的院外活动集团促成的。当时就有观察家指出：“驱逐舰交易既是政府政策的成功，同时也是民间政治运作的成功。”179 美国现在已经是一个事实上不守中立的非交战国了，让我们看看在以后促成对英国的更有力支持的过程中，总统是否能够发挥比他在 1940 年夏季更加积极主动的作用。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 5
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其实美国的根本问题还没有解决。在公众的支持下，美国政府承诺用战争以外的一切手段来支持英国。公众广泛接受这样一种观点，即支持英国跟美国的西半球本土防御是一致的，二者息息相关，因此也符合美国自身的利益。但是，在具体实施时又面临了一些争议性问题。司法部在法律上使用了一点手腕，使这场交易能绕过国会立法的步骤，由总统运用行政权力来运作，这在很多人眼里有点曲解法律。但是如果要想向英国持续不断地提供援助，政府部门总不可能永远绕着国会走。国会的背书对于整个国策的变化会起到一锤定音的作用，是不可或缺的。
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如果要想让国会支持大规模增加对英国的援助，至少要克服两个主要的困难。其一是，当时人普遍认为不能把美国自身国防所需要的武器装备优先运往英国。这个观点是孤立主义者的主要反对理由之一，很多其他人也同样持有这个观点。与此相关的另一个问题是，需要越来越多的船只来运输大大增加的对英援助物资，而跨越大西洋的船运一旦增加，也就增加了美国卷入战争的机会。第二个法律和财政上的困难更加难以克服。英国很快就要用尽所有的外汇储备，无力为购买它所急需的军火付款了。但是当时仍然有效的 1934 年约翰逊法案规定，美国不能向在第一次世界大战以后拒绝向美国偿还巨额外债的国家提供贷款。另外，根据 1937 年制定，1939 年更新了中立法案中的现金自运条款，只有交战国当场用现金支付之后，才能运走购买的货物。180 另一方面，来自英国的军火订单对美国还是不可或缺的。不仅仅因为如果英国没有获得美国的物质支持，它的战争努力很快会因为资源枯竭而失败，而且美国国内的原因使罗斯福政府不想减少，反而想要增加对英国的军火供给。1940 年 11 月 5 日罗斯福再次连任，虽然这次他的优势有所减少，但仍然大幅领先竞选对手。从 1937 年至 1938 年的经济萧条到现在，罗斯福政府已经新增加了 350 万个工作岗位；在 1940 年底，美国的失业率创 10 年最低水平。以上一切经济成就背后很大的一个原因就是来自英国的军火订单。到 1940 年底为止，英国向美国订购了 50 亿美元的军火。181
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1940 年底，增加对英国援助的事情遇到了瓶颈。总统大选已经结束，但是这并未带来英国政府所希望的美援政策的变化。白厅曾经幻想罗斯福一旦连任，美国就会立刻参战，到此时这也化为泡影了。美国的对外政策在好几周的时间里像是一潭死水，波澜不惊。这次大选的过程可能让总统付出了远比表面上更多的精力和体力。无论如何，罗斯福现在看上去又回到了以前那种“紧随民意的步伐”，也不愿冒险领导人民的状态。182
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在伦敦，丘吉尔在 12 月初说他对美国大选之后的态度相当失望。作为一个对华盛顿事务了若指掌的老资格观察家，英国驻美大使洛锡安勋爵对罗斯福政府缺乏活力、死气沉沉的对外政策并不感到意外。在 11 月短暂回国述职期间，他向丘吉尔指出，美国的公众相信，英国所要求的多于它所需要的，而且英国没有它自称的那么顽强善战。他建议丘吉尔给罗斯福写一封信，摆出充分的大幅增加援助的理由，说明如果英国不想在 1941 年被迫求和的话，这些物资是绝对必要的。183 洛锡安一回到美国，刚在纽约降落，就临时召开了一次记者招待会。在会上，他一反常态放弃了外交辞令，用直白的语言直截了当地告诉美国记者：“嘿，各位，英国破产了，我们需要你们给钱。”他后来拍摄新闻短片的时候，又重复了以上这句话，明白地告诉美国人，这可不是一时兴起满嘴跑火车说错话。这种话不像是洛锡安这种人能说得出口的。尽管他坚持这是自己想出来的话，还是有很多人怀疑这是老谋深算的丘吉尔设计出来的，故作惊人之语。184
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无论如何，这句话绝对奏效。它把英国国库空虚、囊中羞涩的窘境公之于众了。但是罗斯福政府对此的反应并不积极。国务卿赫尔对英国无力支付军火货款将信将疑。执掌财政大权的摩根索也有同样的疑惑，并且向洛锡安指出，如果美国政府允许一个破产的国家继续下采购订单的话，就会在国内授人以柄，给政治对手增加政治资本。摩根索知道洛锡安在夸大其词，英国没有破产。但是哪怕英国外汇储备还没有短缺到像洛锡安哭穷的那个地步，它的美元储备确实越来越短缺。摩根索对洛锡安的悲观主义感到震动，洛锡安认为除非英国获得大量美援，否则根本支撑不下去。财政部长本人在整个 11 月份都在考虑怎么能满足英国越来越大的需求。英国不但需要军火，而且需要大量商船来装运英国急需的粮食，而英国的商船队在德国的潜艇战中损失惨重。185 罗斯福本人在 11 月 8 日的内阁会议上隐约提到过一个解决办法。他认为，英国在美国国土上仍有价值大约 25 亿美元的资产和信用额度，他们可以变卖这些资产来筹款购买战争物资。不过他也认识到这笔钱终有用完的一天。“英国终归有需要借贷或者赊账的那一天。”内政部长伊克斯后来记载：“总统建议，一个可能的解决方案是，美国尽力用租借的方式向英国提供物资。比如美国可以把船只这一类可以租借、可以返还、可以保险的物资以租借的方式提供给英国。”186 其实这不是总统第一次提到这个主意了。两年前的 1938 年 11 月，灾难性的《慕尼黑协定》签署之后，罗斯福很遗憾没能及早用出售或者出借的方式向欧洲民主国家提供大量飞机。罗斯福当时想，如果他这样做了，也许会改变整个世界局势。187 这就是租借法案原始创意的肇始。
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这个租借军火的点子在 1940 年 11 月 26 日通过间接渠道公之于众。当时怀特的“援助盟国保卫家园委员会”发表一份措辞强烈的声明，敦促政府向英国提供更多援助。这份声明呼吁国会修改妨碍美援的法律法规，并且主张尽全力建造商船，出租给英国。其实这份声明很可能是由总统本人私下授意的，白宫以前玩弄过这一类试探民意的手腕。这次，这份声明既没有引起公众的强烈支持，也没招致反对。美国民意和以前一样，普遍支持用战争以外的手段援助英国，但是对美国卷入战争的危险性极为敏感。如果这真是罗斯福在试探民意，无论罗斯福从这次试探当中得到了什么结论，他都没有采取任何行动。公众只知道总统马上要休假。188
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总统准备登上“塔斯卡卢萨”号巡洋舰去加勒比海进行十天巡航。官方对外放出的消息是，总统准备访问美国在西印度群岛新获得的基地。他随船带了不少官方信笺用纸，声称在休假期间要起草一个关于国际形势的重要讲话。但是他没有请外交事务专家陪同。罗斯福看上去疲惫不堪，他需要这次假期来休养身体，用钓鱼、打牌、看电影来消磨时间。他船上唯一一位客人是哈里·霍普金斯，还有随从副官，这就是罗斯福带的所有人员。189
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