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这次会议的议题广泛，包括对苏军援、大西洋的护航运输队、日本在东南亚的威胁和战后国际秩序的展望。奇怪的是，大西洋会议当中，讨论大西洋问题的时间还不如讨论太平洋问题多。希特勒正全力在苏联作战，西线的危险性至少暂时降低了。美国对冰岛的占领一帆风顺。此刻，大西洋上的局势进入了一种奇怪的平静状态。而远东却正相反，自从日本入侵印度支那南部，美国对日实施石油禁运以后，局势急剧紧张。直接的威胁更多是来自亚洲方向。这次会谈没有达成什么具体的行动协议。丘吉尔敦促美国对日本的进一步扩张采取更加强硬的立场，向日本发出最后通牒。罗斯福答应一回华盛顿，就用“最强烈的语言”对日本驻华盛顿大使发出警告。不过后来他真正警告日本的时候，听从国务院的建议，放缓了语气。尽管美国采取了石油禁运措施，美国的政策基调还是威慑，而不是刺激日本。英美的目的是尽可能长时间地让太平洋地区保持平静。71
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虽然在这次会谈中大西洋的问题没有占用太多时间，英国人还是受到了鼓舞。罗斯福斩钉截铁地否认了美国马上参战的可能性，这一点令丘吉尔失望。可是双方同意采取两个措施，这两项行动可能会让美国更加接近参战。
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罗斯福对于纳粹间谍向西非突出部的渗透深感不安，担心这是希特勒通过伊比利亚半岛迅速突进北非的前兆。72 从非洲大陆西边的突出部跨越南大西洋到达巴西的距离相对较短，这里是最让美军战略计划部门担心的地方，因为他们预料这是德军在美洲大陆建立桥头堡最简便最直接的路线。丘吉尔向罗斯福描述了德国占领直布罗陀可能导致的严重后果，不仅包括控制了地中海的入口，还为德国进军南大西洋敞开了大门。对此，罗斯福对丘吉尔承诺，可以模仿冰岛模式，一旦英国政府能从葡萄牙政府那里获得邀请的话，美国将立刻派兵占领葡萄牙的亚速尔群岛。73 不过这件事后来没有发生。德国没有占领直布罗陀，因此就没有必要让葡萄牙发出邀请，美军也没有出兵占领亚速尔群岛。
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第二项措施让丘吉尔感到比较满意。罗斯福最终同意，在西大西洋直至冰岛的海域为所有国家的运输船队提供武装护航，而不仅限于为美国和冰岛船队护航。英国商船终于可以依赖美国军舰的保护。这是美国内阁的鹰派好几个月以来一直催促总统采取的措施。斯塔克海军上将马上就从普拉森提亚湾发出了命令，护航协议从 9 月 16 日开始生效。74 总统已经迈出了重要的一步，几乎就等于“向德国不宣而战”。在英国人看来，这一步已经耽误得太久了。至少丘吉尔是这样理解的。但是实际上还不完全是那么回事，执行护航还必须有总统的直接命令，目前只是做出了“一旦”开始护航行动的假想计划而已。总统回到华盛顿以后，一开始并没有急于将护航协议付诸实施。76 要想立即开始行动，还必须先解决很多技术上和后勤上的细节问题，比如怎样和英国海军情报部门交流情报，怎样确保所有的商船在正确的时间出现在正确的地点。77 但总统真正的困难是在政治方面，他还不知道如何告诉美国人民，尤其是美国国会他所做的决定。78 丘吉尔在就这次会谈向英国内阁提交的报告当中说，罗斯福告诉他：“他和国会的关系如履薄冰，必须小心翼翼。”如果要求国会宣战的话，至少要经过 3 个月的辩论才能出结果。（实际上罗斯福真正的想法是，如果要求国会宣战，提案将会以 2 比 1 甚至 3 比 1 的劣势遭到挫败。79 ）“总统说他要打仗，可是他不会主动宣战。他会变得越来越咄咄逼人……他在等待发生一个事件，好让他有正当的开战理由。”80
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这次大西洋会议在实际事务上并没有获得很多成功，但是它的重要性在于达成了《大西洋宪章》。这份文件基本上体现了美国观点，是一份原则性的声明，阐述了英美所期待的战后世界的样子。《大西洋宪章》的内容基本上阐明了民主国家的战争目标，它的 8 项条文在英美之间曾经有过分歧，不过在 8 月 12 日双方就具体措辞达成一致，并在两天以后向全世界公布。《大西洋宪章》宣称，英国和美国不寻求领土扩张，不希望战后有任何领土边界的改动，除非当地的人民希望做出这些改动；英美尊重人民选择自己政府模式的自由，致力于推动各国平等地获得贸易机会和获得原材料；两国将为全人类的经济发展和社会安全而奋斗，为世界和平与裁军而奋斗。81
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一开始起草《大西洋宪章》的时候，英美主要是要把它作为宣传工具使用，后来它作为民主权利和民主原则的重要文献成为名垂青史的杰作，并被纳入联合国的主要目标之中。但是在当时来讲，这些原则性的声明虽然冠冕堂皇，但在大西洋两岸都被视为抽象的声明，跟在具体政策方面实实在在的英美联合申明不可同日而语。它当时真正的价值不在于发表抽象的价值观，而在于罗斯福和丘吉尔两人之间建立了私人的信任关系。82 这两位领导人之间形成了非常重要的相互理解和信任，建立了直接而私人的亲密关系。这次大西洋会议所建立的双方的信任感在后来整个战争过程中一直延续下来。
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这次会谈使双方都深受影响。对于丘吉尔来说，这次会谈体现了两国共同的理念和信仰。尤其是 8 月 10 日星期日早晨，在“威尔士亲王”号的后甲板上，英美两国水兵共同举行弥撒，在后主炮的巨大炮管下，临时搭建的布道坛上并列垂挂着两国国旗，两国水兵同声高唱赞美诗。当时的这个场景象征着两国共同的信仰和纽带，令丘吉尔久久难忘。他后来描述说，“美国理论上仍然是中立国，但是和交战国一起”制定了《大西洋宪章》，这个事实本身就是令人惊讶的。83 对于罗斯福来说，这次会谈也非常重要，而且重要性不仅仅是两国联合宣布了体现在宪章里的共同的战争目标。和丘吉尔一样，他也被“威尔士亲王”号上联合弥撒仪式的象征意义所感动，他后来回忆说这是整个会议的高潮部分。他的儿子艾利奥特·罗斯福当时在舰上，后来回忆总统当时说：“即便我们什么别的也没有做，光是这件事就足以把两国紧紧团结在一起了。”84 他和丘吉尔建立了私人友谊，而且对会议的基调非常满意，因为这次会议处处透露出在英美非正式的结盟关系当中，美国才是老大。85 他虽然在会议上没有具体承诺任何东西，但是对英国的战略思维有了更清晰的了解，知道在美国的帮助下，英国打算如何赢得这场反希特勒的战争。86 他越来越清晰地认识到，东线是决定整个战争结果的关键。在会议的最后一天，8 月 12 日罗斯福和丘吉尔向斯大林发出一封热情洋溢的信件，表达了援助苏联的决心，并且提议在莫斯科召开会议，以安排长期援助计划。87 这正是霍普金斯访问莫斯科时候所建议的内容。罗斯福已经准备好采取进一步措施，背离中立立场，在大西洋之战中承担更积极的战斗角色，几乎相当于对德国打一场有限的不宣而战的战争，而这个步骤有把美国完全拉进战争当中的风险。88
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但是美国何时参战这一最关键的问题仍旧悬而未决。当然，罗斯福提到故意挑动冲突的那些话意味着美国参战只是时间问题了。可是在什么时间呢？从英国的立场来说，美国不能永远无限期地拖着不参战。可是美国人没有丝毫要马上参战的迹象。在大西洋会议的最后一天，国会仅以一票的优势通过义务兵役法修正案的消息传到了普拉森提亚湾会场，这可不是一个令人鼓舞的好消息。89 丘吉尔兴冲冲地回到伦敦，却被国内的冷淡反应兜头浇了一盆凉水。90 英国和美国一样，国内对这次会议的反应并不热烈，而且内阁并不感到任何欢欣鼓舞，认为从这次会谈中看不出美国很快会和英国并肩作战的迹象。丘吉尔的军工部长比弗布鲁克勋爵在会后从普拉森提亚湾出发前往美国，发回报告说，除非美国本土遭到袭击，否则美国不可能参战。而绝大多数人认为，除非英国和苏联全都被打败，否则轴心国不可能主动去袭击美国本土。91 为了安抚警觉起来的孤立主义者，罗斯福回国以后宣称，大西洋会议没有把美国向战争拉近一步；这些话进一步给英国泄了气。92
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到 8 月底，丘吉尔给霍普金斯发去了“整个战争期间丘吉尔致白宫的最灰心丧气的一封信，而英国首相一贯都是正能量的一个人”。丘吉尔在信中指出，在大西洋战场上，英国商船队在德国潜艇战中损失惨重，过去两天就被击沉了 5 万吨。“我不知道如果到了 1942 年英国还是要孤军奋战的话，结果会是怎样。”他注意到，希特勒的潜艇从未进入美国所定义的西半球作战，所以，根本就没有机会发生严重到刺激美国参战的“擦枪走火事件”。93
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在丘吉尔致霍普金斯的这封灰心丧气的信发出之后不到一周，还真发生了一次严重事件，让罗斯福乘机向美国公众宣布他的护航政策，使美国向战争边缘又近了一步。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 3
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在 9 月 4 日清晨，英国轰炸机在冰岛以南 165 英里的地方巡逻，发现了德国潜艇 U-652 号。这片水域属于德国的战区和美国的安全区重叠的范围。潜艇紧急下潜避险。但是英军轰炸机把潜艇的方位传给了附近的美国驱逐舰“格里尔”号；当时“格里尔”号正装载着邮件和几位军方乘客，向冰岛航渡途中。因为“格里尔”号不是在执行护航任务，所以没有攻击德国潜艇的权限，它在理论上只有报告德国潜艇方位的义务。不过“格里尔”号还是迫近并跟踪了潜航的德军潜艇一个多小时，用声呐进行追踪，并把具体方位用无线电报给英军轰炸机。英军轰炸机投下 4 枚深水炸弹，但是都偏离目标很远，英国轰炸机就返航了。但是猎杀仍在继续，一个半小时之后，另一架英国轰炸机循着“格里尔”号发出的信号飞临现场，继续搜索德国潜艇，追踪持续了 4 个小时左右，最后德国潜艇的艇长可能由于害怕电池用尽被迫上浮，决定拼命一搏。他向“格里尔”号发射 2 枚鱼雷，但全部错过目标。“格里尔”号反击，投下 8 枚深水炸弹，可是只对 U-652 号造成轻微伤害。一艘英国驱逐舰在一个小时以后赶到现场，也投下 1 枚深水炸弹，仍然无果。“格里尔”号下午 3 点左右最后一次尝试攻击，投下 11 枚深水炸弹，可是偏离目标很远。向晚时分，在追踪了十几个小时之后，“格里尔”号才悻悻地离开现场，继续驶向冰岛。94
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对这场遭遇战的无线电报告很快发往华盛顿并呈送给总统。海军部马上召开新闻发布会，宣称德国潜艇主动进攻美军舰艇“格里尔”号。第二天 9 月 5 日，罗斯福在记者招待会上强调指出德国潜艇蓄意发动进攻；当时是白天，被攻击目标有明确标明身份的舷号，挂美国国旗，而且是在美国的安全区内。他声明，他已下达命令，一旦发现这艘潜艇，将坚决予以消灭。96
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总统当时很可能没有掌握全部实情，比如说他没有提到当时“格里尔”号对德国潜艇进行的骚扰。在当时情况下，U-652 号可以说是出于自卫而发射的鱼雷，而且美国人也不知道德国潜艇是否认出了这是一艘美国驱逐舰。德国潜艇是在德国的战区范围内，当时正遭受英国战机的攻击，只有机会通过潜望镜瞟一眼水面上那艘四烟囱的驱逐舰，而这艘驱逐舰和去年秋天美国转让给英国的那批驱逐舰非常相似。97 不过罗斯福当时根本不会考虑以上这些情况，他得到了盼望已久的挑起战端的机会。
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9 月 5 日当天中午，总统在和霍普金斯跟赫尔共进午餐的时候，向他们扼要通报了计划下周要发表的一篇演说的要点。这篇演说早就计划好了，在“格里尔号事件”发生以后，准备在下周推出。他不打算手下留情。赫尔和别人一样对所发生的事情怒不可遏，这次语气也颇为强硬。可是当国务卿回去向秘书口授书面文件，总结对此事的主要看法的时候，他开始有所怀疑，并没有建议总统采取任何具体行动。后来总统回家乡海德公园市参加母亲的葬礼。在总统不在场的情况下，霍普金斯和总统的另一位演讲撰稿人塞缪尔·罗斯曼法官一起起草总统讲话的文稿。他们没有征求国务院的意见，在文稿中加入了总统本人撰写的一些段落（他们在整个起草过程中一直和总统保持电话联系）。当罗斯福从纽约州回到华盛顿的时候，讲演稿已经就绪了。罗斯福当天 9 月 10 日晚上向史汀生、诺克斯和赫尔读了这份稿子，三位听众都表示非常赞成，只稍微修改了几处具体措辞。第二天上午，罗斯福向一群国会领袖们宣读了这份讲稿，只有一个共和党孤立主义议员表示不喜欢这个讲话。但是虽然国务卿赫尔在前一天晚上表示同意总统的讲话，他现在又改变了主意。赫尔告诉霍普金斯，他觉得“讲话的语气过于强硬”，希望能删去“所有提到‘开第一枪’或者任何开火的措辞”。赫尔向罗斯福重复了同样意见。但是罗斯福坚持不降低整个演说的调门。98 这是总统所做的最为强硬的讲话之一。
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罗斯福开式演说的方式与 6 天前的记者招待会上的演说相同：对“格里尔”号的攻击发生在美国的自卫区范围中，在光天化日之下，而且美国军舰有明显标识。他宣称：“我告诉你们简单的事实：德国潜艇未加警告就对美国驱逐舰首先开火，蓄意击沉我舰。”“无论在法律还是道德上，这都是海盗行为。”罗斯福又历数过去的类似事件，包括 7 月份的美国货轮“罗宾·摩尔”号被击沉事件（该事件当时并未引起美国的报复），证明“格里尔”号事件并非一个孤立事件，而是“总的计划的一部分”。他说，纳粹的目的就是要获得绝对的制海权，作为以武力征服西半球的前奏。罗斯福还顺便攻击了孤立主义者。总统说，美国人民再也不能自我欺骗，以为自己能够“在纳粹统治的世界里幸福和平地生活”。一定要摒弃绥靖主义。美国的忍耐已经到了极限，一定要保卫海洋的自由通行权利，一定要保持向希特勒的敌人提供援助的供给线畅通无阻。他借用不久前一次午餐中一位客人所用的比喻99 ，来说明在大西洋上采取先发制人攻势的必要性。“你看到一条响尾蛇正蓄势待发准备咬人的时候，你肯定不会等着它先来咬你，而是抢先出手打死它。纳粹的潜艇和袭击舰就是大西洋上的响尾蛇。”这是个形象生动的比喻。他接着就谈到了相应的政策措施，那就是在大西洋上开始为运输船队护航；很多人眼里，这一措施已经来得太晚了。“现在，就是现在，我们的大批海军舰艇和空中巡逻机正在巡视着大西洋上广阔的海域，他们将负责执行美国的航行自由政策。这个政策的意思很简单，很清楚，就是说，我们的巡逻舰艇和飞机将保护所有在我们防御区内进行商业活动的船只，不仅仅是美国商船，还包括其他任何国籍的商船。”他强调，护航行动纯属防御性质。然后，他向轴心国发出了咄咄逼人的警告：“从现在开始，如果德国或者意大利作战舰艇胆敢进入美国海军的防御区，它们将处于危险之中。”100
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总统结束演说的时候，白宫外交礼宾大厅会场响起美国国歌，在场聆听演说的全体嘉宾包括第一家庭、好友、部下和大批新闻记者纷纷起立，记者招待会在昂扬的气氛中胜利结束。101 此次演说通过短波电台向全世界广播。总统完胜他的政治对手，孤立主义者本身被孤立了。护航政策已经正式生效。两天以后海军下达正式命令。护航行动从 9 月 16 日开始。102 对整件事情最合适不过的总结就是：“久拖未决的美国海军护航问题最终以宣布开火划下了句号。”103
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虽然罗斯福没有明说，但他的做法毫无疑问就是“一照面就开枪”。《纽约时报》第二天的头版通栏大字标题是“罗斯福命令海军先开火”。104 不出所料，孤立主义者发出强烈抗议。105 但是民意支持“一照面就开枪”的政策：62% 支持，仅有 28% 反对。这反映了“格里尔”号事件的影响和总统利用这一事件的成功。在此次事件之前两天，仅有 52% 的美国人赞成美国海军为向英国运输战争物资的船只护航。106 美国人民被动员起来，团结一致支持这项政策，而几乎可以肯定，这些政策将把美国推向和德国潜艇在大西洋上发生正面武装冲突的境地。全面参战已经近在眼前。正如海军作战部长斯塔克上将 9 月 22 日所说：“我们几乎就等于已经在大西洋上作战了。”107
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罗斯福的批评者们当时和此后都指控他“用一场巨大的阴谋诱骗美国人民投入战争”。死硬派的孤立主义报纸《芝加哥论坛报》就是这么说的。108 他的“格里尔”号讲演肯定曲解了事件的真相。他根本就没有提 U-652 号潜艇在发射鱼雷之前曾经遭到美国军舰长达数小时的追踪和骚扰。尽管确实是潜艇首先开火，可开火绝对不是无端的。美国人民对此一无所知。罗斯福声言“格里尔”号事件是纳粹全面进攻美国阴谋的一部分，这也是歪曲事实。果真如此的话，类似事件怎么会凤毛麟角，而不是多如牛毛呢？总统和他的军事顾问们当然很清楚，希特勒不太可能想要在粉碎苏联的抵抗之前就寻求和美国公开对抗。实际上，希特勒明令禁止在东线全力作战的时候，德军在大西洋上向美国挑衅，不过罗斯福当时不可能知道。109 为总统辩护的人说他并不清楚事件的全部事实。不过即便总统在 9 月 5 日起草完演说稿的时候还不了解整件事的一切细节的话，他也不可能在 6 天以后还不清楚。实际上，国务卿赫尔对总统声明有所保留，可能部分是因为他清楚，在法律上，整件事的责任并不全在德国人一边。所以，毫无疑问罗斯福在演说里玩了偷梁换柱、瞒天过海的手腕。这种手腕耍得正当吗？
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他本人用国防利益需要来为自己的行为寻找理由，把这看作是总统的清晰而不可推卸的责任。110 因为希特勒政权对美国国家安全造成了长期威胁，罗斯福的说辞不可谓全错。111 他有别的选择吗？实际上他目前的选择已经非常有限。如果说他用来说服美国人民赞成护航政策的手段有点不那么光彩的话，护航政策本身是符合一段时间以来政府所采取的谨慎然而一贯的政策的。史汀生和其他很多人从一开始就指出，国会批准了租借法案以后，逻辑上就必须要保护货物安全横渡大西洋运到英国。所以罗斯福在 1941 年 9 月所面临的选择就是，要么采取总统行政命令的形式，就像他实际做的那样；要么把政策提交国会讨论，这样会面临长期激烈辩论的风险，还有可能被国会驳回；要么选择完全放过“格里尔”号事件，继续推迟护航行动。
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以上三个方案中后两个肯定会合了少数派孤立主义者的意，但是解决不了实际问题。美国要和德国威胁做斗争，同时太平洋方面的形势日趋紧张，此刻美国不可能用拖延的办法解决所面临的战略问题，也不可能缓解。如果这次错过了开始护航的机会，罗斯福就是和他所有的军事专家的意见和建议对着干了。这也意味着罗斯福将背弃他在普拉森提亚湾对丘吉尔作下的承诺，因而会对大西洋联盟造成破坏；而要想打败希特勒，英美的紧密联盟是一个基础。错失护航的良机还可能损害英国未来持久作战的能力。罗斯福的军事顾问们在护航演说的同一天就告诉过总统：“如果要想让英国有能力继续抗战的话，就必须立即动用大量美国海空部队，强力增援英国在大西洋上的部队，同时为英国补充大量的运输船舶。”112 罗斯福一直都很清醒，如果英国投降，或者被迫接受屈辱的和谈条件，让希特勒统治了欧洲大陆和大西洋海面的话，美国的国家利益也会遭受不可挽回的损失。正如罗斯福一贯指出的，孤立主义者认为美国可以学鸵鸟把头埋在沙子里装看不见，希望希特勒会放过美国，这完全是一厢情愿的幻想。在 1941 年为了自己的利益，美国也不能在大西洋之战中袖手旁观。
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罗斯福采取了当时唯一可行的做法。他对“格里尔号事件”的曲解是聪明的政治手腕，但算不上滥用政治权力。他使美国的大多数人民群众都转而支持护航政策，这在以前通过其他手段不容易办到。时任英国驻华盛顿大使哈利法克斯勋爵这样向丘吉尔描述当时罗斯福所面对的两难处境：“他要采取的行动一方面要满足 70% 美国人置身战争事外的意愿，另一方面满足 70% 美国人尽一切可能打败希特勒，即便诉诸战争也在所不惜的意愿。”113 总统“把急事放缓”的办事策略又一次奏效。不过千万不要误解罗斯福，他的的确确是一步一步地把美国引领向与纳粹德国爆发全面冲突的边缘。零星的冲突能无限期地继续下去而不发生战争吗？还是说现在已经不需要做更多的事，只等着“不战不和”变成全面战争，最终使美国子弟兵被派往海外作战呢？在不到一年之前的竞选当中，总统不是还承诺绝不把美国子弟兵派往海外的么？
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秋天的时候，大西洋上不可避免地发生了更多的德美冲突，看起来后一种可能会最终实现。罗斯福 9 月 11 日的“炉边谈话”发表以后，又有消息称，总统正和国会领袖磋商，想要取消 1939 年中立法案；这个新闻看来也把事态向开战的方向推动。114 但是秋季一天一天地过去，大西洋上的冲突并没有严重恶化，永远保持这种不战不和状态的可能性正在逐渐增加。不过，在这个时候，太平洋上的危险正在增长，几乎和与德国全面开战的危险已经不相上下。总统在决定如何处理大西洋上的冲突和争端的时候，还必须考虑到太平洋方面的局势。
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