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要在罗马世界找寻官僚制度是徒劳的。我们现在应该更近距离观察罗马行政官员们真正关心的事情——司法裁判与税赋摊派。然后作为结论，我们能大体概括政府活动的性质，并试图发现真正凝聚帝国的究竟是什么。
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由于罗马官员在司法裁判上花费了大量时间，罗马的法律自然会变得复杂精密。人们总是倾向于将裁判权归于尽可能高的权威，这一司法运作的自然法则增加了行省总督、罗马高级长官以及皇帝本人的工作负担，也促进了人们对罗马法的接纳。甚至在奥古斯都统治时期，斯特拉波（Strabo）已经记载道：尽管克里特（Crete）有着可敬的法律传统，但该地还是跟其他行省一样接受了罗马的法律（10.4.22）。而且，就算是对罗马帝国内的状况抱着最尖刻的现实主义态度，我们也不能忽视存在一套法律框架所带来的优势，而这正是昔日诸希腊化王国所缺乏的。法律至少给帝国臣民们提供了理论上的可能性，使他们能够纠正与抑制罗马统治的恣意霸道。同样，法律成长于罗马，成长过程中伴随着各种问题，开始是城市的问题，后来是帝国的问题。法律专业知识成为晋身政府管理阶层之阶。专业的法律实践最终成为众多行省人在政府中谋取职位的活动之一。而且罗马法可谓帝国统治最强固的遗产，其最伟大的编纂成就为查士丁尼在位时东部帝国的法典。这里没有篇幅详述罗马法的逐渐演变过程，但法律解释的长期积累以及大法官们的“年度法令”中所包含的判例需要特别强调，因为正是这些文本在哈德良时期经过编纂，形成了法律系统的基础。此外还需要强调的是，公元2世纪后期与3世纪初期，皇帝所扮演的两个重要角色，即法律之源与伟大法学家的庇护者。不过为了达到我们的（讨论）目的，有着相互关联的两点非常重要（需要特别说明）。第一点，对现代政治思想家而言，司法部门与立法部门的分离乃极为重要的自由主义原则‘，但在帝国时代的罗马，此类意识并不存在。罗马的法律完全出自法官之手，与立法者无涉。第二点因循第一点：就如同我们对罗马行政决断的了解，罗马的法律措施也显示出同样的多样性与随意性，而且同样缺乏一般性。事实上，行政决定与法律措施这两者很难彼此区分。在古代世界，并不存在与“成文法”对等的概念。其结果是，法律并不总是完全普遍的，社会的弱势群体可能无法享受法律的益处。例如，犹太民族主义作家们就以一种暧昧的关联把罗马的虚伪比作不洁的猪：“就像一头猪躺倒在地并伸出它的蹄子，似乎在告诉别人‘我是洁净的’（因为猪蹄是分趾的）。[19]就像这个邪恶的帝国只知道掠夺和压迫，却装作是在主持正义。”
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由于罗马的统治加之于帝国的负担可谓沉重而可憎，罗马政府得花费很大精力以保证统治的效能。尽管以相对标准而言，正式的税收并不算太高，但还有贡物的征集、直接税与间接税、租金、实物征收、人员招募、保护费、物资征用等，所有这些加在一起就形成了沉重的压迫。罗马官员们从最高层至最低层皆卷入了这些事务，而且财政乃行政管理优先关注的领域。奥古斯都有一份著名列表叙述自己的功业，全称为“他的业绩与开销”（Res Gestae et Impensae）。毫无疑问，这也是多数行省人对帝国运作方式的看法。关于罗马衰落的征兆，主要集中于两点：第一，执政者的征敛无度；第二，通过奴隶贸易把大量人力输往意大利。第二点虽然谈论较少，但同样可憎。“罗马通过贡赋从亚洲获取的财富三倍于亚洲从罗马获取的回馈，这笔账将会以罗马的狂傲自尊作为清偿。而对应每一个在意大利土地上劳作的人，将来都会有20个意大利人身为赤贫的奴隶，在亚洲备受煎熬。”（Oracula Sibylina 3.350f）考虑到帝国的严酷现实所引发的敌意，再加上罗马政府的“业余”性质，那么罗马是如何维持稳定的呢？
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通信系统被描述为国家的神经系统。尽管匪患在意大利从未完全绝迹，但如果跟罗马统治以前以及罗马统治以后做对比，则罗马统治时期（通信）活动的频繁度，还有道路与港口的安全性等皆会令人印象深刻。皇家驿站系统由奥古斯都创立，在随后数世纪间不断完善，成为了庞大、权威而复杂的政府系统。这也意味着驿站系统成为行省居民最沉重的负担之一，他们必须长年不断按照过往官员的要求提供食物、牲畜以及住处。众多地区不同时期的铭文资料为此提供了有力证据。但是有一点也是毫无疑问的，那就是帝国的道路与港口乃罗马统治最必不可少的“器官”。
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信息的传输、检索与保存仍然是确保政府的稳定性、持久性与有效性的最基本要素。马克斯•韦伯（Max Weber）认为文档乃官僚的生产工具，而罗马帝国又以其官僚系统的复杂精密著称。那么罗马帝国的文档是怎么样的呢？留意一下如下现象是颇为有趣的，那就是：在19世纪以前，罗马帝国统治的这一方面并未让当时的研究者感到惊异。在埃及发现的大量纸草文书（papyri）使得人们有了如下观念，即跟那些发掘者的祖国所盛行的官僚制度一样，罗马也拥有一套官僚制度。自那以后，埃及行政管理的极度复杂性才得以进一步揭示。而且其他干燥地区出土的证据表明，行政文书工作的总量在其他东部省份同样非常巨大，比如杜拉•欧罗波斯（Dura Europus）的发现就是显著的例子。相关的数据相当惊人。在公元3世纪某一特定时期的埃及，一名地区行政官员所辖的部门在大约一个月内就消耗了434卷纸草。杜拉•欧罗波斯城堡中则有十间以上的房屋用于存放文档。因此如果不太慎重，我们很容易得出结论说，这样的社会无疑应算作官僚社会。但是该结论必须面对两大难题。第一个难题：固然如此积累文件是古代政府很极端的一面，但埃及和美索不达米亚两地的这种做法在帝国东部是否普遍典型？（就算答案是肯定的，）这种东部的典型特征是否也适用于整个帝国？诚然在其他地方纸草文档无法保存至今，但陶质的东西却是不会毁坏的，在埃及的低层行政管理中同样被广泛使用的陶器碎片提供了更好的证据，证明埃及的这套系统仅是特例。第二个难题更为重要：这些涉及几十名官员且堆积如山的文件在多大程度能够成为证据，证明存在着类似于现代国家的官僚行政系统？要回答这个问题，就必须了解为何这些记录被累积存放，还有它们如何被分配使用。这些现存的古代行政管理文档是来自办公处，还是来自杂物室，或是来自功能介于这两者之间的某处？
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书写诸如幸存下来的纸草文献的能力，即便在古代世界也是不寻常的。我们甚至听说埃及出现过文盲书吏，这倒不算太荒谬，因为书吏拥有显赫的社会地位，是人们所渴望的职位，不免有人不惜借助欺骗手段。据我们所知，在法老埃及时代，书吏在国家事务中的地位非常重要。将书吏与法利赛人（Pharisee）比较则是我们更熟知的例子，说明专门技能能够赋予人们社会地位。在中国，学者与书吏的技能，通过一套惊人的统考制度加以管理控制，由此塑造了一个政府管理阶层。但无论是在希腊还是在罗马，书吏皆不具备如此社会地位。在罗马城，书吏在城市的政治与社会生活中扮演着自身的角色。大量职员与秘书受到雇佣，为皇帝效力。但升至高位的人并不是那些办事员和文秘，即拥有专门技能者。真正高升的人当中，更多的是“内侍”（cubicularii）、私人奴仆，还有皇帝或者有权势者的心腹。这些人的晋升并不是依靠自己的专业技能、奉献精神或者内部信息，而是依靠社会联系所提供的庇护关系。
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古埃及书吏的艺术形象是个盘腿而坐的人，书写工具摆在膝上，随时准备着接到命令就行动。而古典时代的书吏也同样一直处于活动之中：他们是职员而非官员。我们永不会发现任何古代的办公楼或者书桌。说起来令人惊讶，当古代行政管理部门需要一个隐喻性的名称时，被选中不是笨重的家具，而是书吏的便携式手提袋（scrinium）。行政管理是围绕人运转的，而非围绕地点或者建筑，也不是围绕文档，尽管有那些堆积如山的纸草。
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文档被存放于档案室中，经过考古挖掘部分档案室已重见天日。然而，纸张可能保存下来，文件柜、索引卡片、参考编号以及注册表格等却不可能。（罗马人）汇集文档的方法是把它们按时间顺序或者按字母顺序粘贴在一起，其中按字母顺序的方法虽然很方便，但绝非惯常的方法。（他们）偶尔会利用抄本（codex）[20]以书籍形式介绍文档，但对于需要经常参考的真正重要文档而言，较好的选择是建立文档保管处，罗马人对此却并不知晓。纸草文档存放在档案室中，但众所周知，多数情况下纸草的保存状况并不好。那么为什么不在乎这些呢？因为在档案室的形成过程中，对库存文档的检索并非特别紧迫的考量。在检查某一特别税的收取或者执行某决定的过程中，税收摊派通知、来自指挥官的信函、缴税收据、出生登记等只会用到一次。有可能会有第二次使用文档的要求，但多半只是全部文档中的一小部分会被再度浏览。对一件文档的查看可谓很严肃的事情。比如一位向哈德良请愿的人（在铭文中）称：“为此，虔诚而仁慈的恺撒命令：如你父亲所愿，交给我一份你的记录（commentarii）抄件。”（ILS 338）行政管理过程是一种恩惠、一种特权、一种奇迹，这就是为什么在此类只记录碑铭买主引以为傲事物的文档中，这些对我们而言相当无聊的细节会被全文照录。因此这篇（铭文）实际上保存下了哈德良下达给自己秘书的命令：“斯塔西穆斯（Stasimus），达佩尼斯（Dapenis），请发布记录文件中的决定或者意见（edite ex forma）。”认证是个大问题，该问题从未完全解决，不过这也有助于防止（过度）依赖文档的权威。带有皇帝私章的戒指，即“印戒”（sardonychus）一词，成了“宫廷内府部门”的称谓（参见e.g., ILS 1677），不过常常有传闻称皇帝印戒已落入未经授权的官宦手中。皇帝会利用法典，但大多为很简单的法典。滥用公职系统的主要原因在于，没有一种可靠的方法以确保仅仅数量有限的人拥有官方的特许，有权要求款待和服务。文件分发是另一个大问题。虽然具有通讯的效率，但系统交换文档信息的困难程度，对于我们来说是极其难以想象的。图拉真皇帝在一封写给普林尼的信函中阐发了一些有关行政管理的重要指示，但这些信息在临近的亚细亚[21]都不为人知，更遑论下日耳曼尼亚了（Germania Inferior）地区了。这大概也是普林尼的后人发表其信件的实际原因之一。如此困难无疑会成为建立单一帝国行政系统的严重障碍。
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文档一旦被收存，就基本上没有了用处。政府的行动不可能以如此不可靠的基础来支撑。存档是连续和稳定的象征，但并不是为了经常使用。公元192年罗马的大火灾难可谓对这一真相的极好诠释，帕拉丁山（Palatine）上的中央皇家档案馆在火灾中被彻底焚毁（Dio 73.24）。没有任何证据显示罗马政府的活动因此受到什么干扰，然而这一事故却被视为罗马权威即将衰减的标志，因为这些文档乃罗马权威的体现。这一没落的先兆，以及《路加福音》的开头将户籍登记与罗马的普遍统治相关联，两者间的距离并不算太遥远。
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另一场著名的大火并不是事故，它发生于公元69年的内战期间，此场大火毁掉了卡皮托林山上的3000块刻字板。但此事的善后却跟前述192年的大火对比鲜明：韦帕芗皇帝下令，只要能发现被毁文档的其他版本，则务必将其重新刻写保存。我们千万不要忘记：国家的文档还包括石头、青铜和木材上的文字，而且在政府艺术中，这些文字的重要性恐怕胜过那些堆积在尘封档案室中的文档。古代世界拥有其独特的碑铭文化，如果不如此，则我们对古代世界的看法，尤其是对其制度的看法，将会是另一番模样。若论勒石记录官方文本的热情程度，希腊古典时代的雅典曾是个例外。在整个希腊化时代，这样的重要政府活动成为普遍做法，其影响所及，罗马也顺理成章接受了这种做法。镌刻于石头上的决议显得更具有永久性，而且它们的旁边就铭刻着其他深受敬重与欢迎的法规。加之它们所矗立之地充满了宗教、政治或者情感色彩，这些因素都使得铭刻记录决议获益良多。这里仅举一例：给予退役辅助军战士的公民权所包含的特权多达数百条，它们首先被钉在“罗马人民对友人之善意”圣殿中，这里是罗马的心脏，位于高高的卡皮托区（Capitol），[22]此举有力地表现了罗马与其忠心臣属之间的关系。有关特权或者荣誉、甚至有关历史或者哲学的文字都可以成为自豪炫耀的资本，即便对那些不能读懂它们的人也同样有效。这里所说关于哲学的文字虽然少见，但我们知道至少有一件实例。有零星证据能证明这些铭文是公众的信息之源，比如据称有僭主玩弄诡计，将残暴的法律悬挂在民众无法看清楚之处。以下事实颇有启发性：有时颁布的罗马法律会附带条款，规定法律文本必须隔一段时间就定期大声朗读。我们于是可以同样设想这样一个时刻：传令官、使臣或者行政官员总是先向城市宣读皇帝的信函，如此场景自有其效能，铭刻信函是城市表达感激之情与爱戴之心的一种象征，也表明这种措施的永久性质。
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将一份文档保存于档案室与此并无太大的区别。存放这些记录的地点可能是有名的神庙，比如在罗马，死亡登记就保存在丧葬女神的园林中。罗马城的主档案馆高居于广场之上，为卡皮托林圣山上辉煌壮丽建筑群的组成部分。在一座意大利城镇发现了一篇碑铭，其文本将不易保存的文档与公共铭文之间的密切联系以及保存文字的目的表达得淋漓尽致。该文本有页数，每一节还带有标题。整个文本是城市议事会记录的一部分，内容涉及当时表达尊崇的议题（ILS 5918a）。实际上，作为仪典的一部分，会议记录本身有些脱离实际，而且这是有意为之。似乎在每年奥古斯都生日的官方活动上，会正式发布一份新名册。保存此类记录基本上跟未来的实用性无关。
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如果我们需要如此理解古代社会的记录保存活动，那么以下结论就开始变得清晰了，即在古代世界并没有真正意义上的官僚制度，也没有“行政艺术”这回事，我们对此不应感到惊奇。政府活动所涉及的事情无须专门的培训。例如，速记员这一行业确实得到了发展，但了解以下事实更具启发性：在罗马，速记员与两位具有高度文化修养的人名相关联，即西塞罗的秘书提罗（Tiro）与贺拉斯（Horace）的庇护人梅塞纳斯（Maecenas）。而更重要的是，尽管有如此之多的有关计算与税收的纸草，古代世界却没有系统的计数知识，也没有算术概念。由于受制于希腊语和拉丁语中的计数系统，簿记方式一直很原始。考虑到古代穷人微不足道的生活所需，而纸草与碑铭上的计算准确度还如此之低，这实在令人惊讶。一名行政管理者所必需的素质除了忠心与正直之外，还有“文学”（litterae），这是古代文化教育的全部内涵。小普林尼（Ep. 1.10.9）可谓这一论题的最佳说明。担任罗马金库长官时，小普林尼必须花时间从事最为平凡的常规行政事务。他的工作“极端缺乏文化气息”——但他用来描述它的词汇仍然是“文学”。
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行政管理即是文学，这种观点是一种新的观察视角，使我们最终能够对罗马的行政管理具有更为积极的理解。到目前为止，我们一直没有注意到奥登想象中的无聊职员的“粉红色公文纸”，这有点可悲。前面已经强调过，古代政府关注战争、司法以及私人财产的管理。这种意识之所以一直流行，原因在于古代文明中一向最为显著的要素——贵族文学教育。自荷马以来，民众的领袖、正义的法官、还有公正的主人就是理想的典范。照希罗多德（Herodotus）的说法，米底人（Median）以及后来波斯人的王权的起源很简单，那就是迪奥塞斯（Deioces）[23]的判案能力对于维护社会公正至关重要。政府艺术跟古代精英们自身所关注的其他“技巧”（technai）与“艺术”（artes）并没有区别。首先是修辞学，这门技艺统摄了我们所知的这两个明显不同的部门。辩才是古代行政管理者所必须具备的素质之一。罗马皇帝本人总是以书信或演讲等文学形式来表达自己的见解，并把他一天中的大部分时间花在倾听类似的古代文学化的作品当中。罗马政府的各类公告所表达的概括与原则并非一种连贯的思想，也算不上关于帝国政策的启示，它们只是些有关道德思想或政治思想的老生常谈，以一种文学作文的形式适当地表现出来。想参与此类作文活动殊非易事。事实上，在正规的智识要求方面，罗马行政管理精英们与中国实行的体制所要求的没有多大的区别。
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负责公共服务的建筑师维特鲁维乌斯（Vitruvius）撰文表达了对父母的感激之情，感谢他们提供常规的哲学与技术/艺术教育，从而使自己能有今天的成就（6, pr.4.）。斐罗斯特拉图斯（Philostratus）讥笑一名不太走运的皇家释奴，认为此人失败的原因在于文学造诣不足：“克勒尔，一位技术型的书本作家，合格的皇帝秘书，但尚欠优雅。”（VS 1.22）文化是社会成功的标志，也往往是社会成功的阶梯，对奴隶和释奴而言如此，同样对骑士和元老亦复如此。高层长官们固然沉溺于文化爱好，但在罗马行政管理的任何阶层，我们没有发现施行某种“真正”行政管理活动的官员。
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罗马将帝国之内的精英们纳入自己的政府，首先是希腊的知识精英。前面已强调过此举的重要性。如果操希腊语者与讲拉丁语者不是在事实上已共享一种文化遗产，则此举也将付之阙如。因此，古代世界政府最为复杂的时期亦是也是我们称之为“第二智者学派”（the Second Sophistic）的文化高度繁荣之时，这一现象绝非偶然。支撑古代政府的贵族理想同样也要求统治者一方支付巨大的开销。吉本（Gibbon）对安东尼王朝黄金时代的罗马世界有着著名的描写，其他人也有很多相似的描述，其内容便源自这里。克劳狄乌斯的释奴帕拉斯（Pallas）的巨大陵墓、规模浩大的军事工程哈德良之墙（Hadrian’s Wall）[24]，还有皇帝在罗马以及城市上层人物在数以百计帝国城市中兴建的众多宏伟建筑，所有这些都属于帝国本身赖以维持的伟大“艺术”。控制着古代世界资源的人之中，有着捐助、竞争与声望等方面的互动关系，这一现象贯穿了整个古代史，从古风时代的希腊城市贵族到罗马的皇帝们概莫能外。这些（互动）关系囊括了古代文化活动的全部范围，从建筑与实用性房屋到各种赞助与庇护活动，赞助与庇护的对象除了文学、音乐与绘画，还有马戏团与竞技场的各种娱乐活动，其他还有几乎包含了全套此类表现形式的宗教节庆活动。古代社会这极具特色的一面产生了一种精英与城市民众间独一无二的联系纽带，我们归之于希腊罗马世界的稳定性与持久性，主要应归功于这一纽带。
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然而不幸的是，古代文化从未消除自身的不稳定伴生物——战争。最终，黩武的一面成了主导。到了某个阶段，书吏、主教、地方总督甚至皇帝都无一例外地成了战士。至此，古代世界的终结就指日可待了。因此，罗马统治的首度严重危机时期正是公元3世纪的“文化荒漠”时期，这同样绝非偶然。诚然，如果说这两者一个是原因，一个是结果，则又过于简单化了。
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牛津古罗马史 进一步阅读
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基本读物是F. Millar的The Emperor in the Roman World（London, 1977），它不仅涉及元首扮演的角色，也介绍了罗马行政的诸多方面。关于城邦体制，M. I. Finley的Politics in the Ancient World (Cambridge, 1983)富于启发性且十分有趣，但它对罗马城本身的介绍并不可靠；关于公民权问题，A. N. Sherwin-White的The Roman Citizenship2(Ocford, 1973)仍是基本读物。关于希腊世界，见A. H. M. Jones的The Greek City (Oxford, 1940)；关于意大利则参见W. Eck的Die Staatliche Organisation Italiens (Munich, 1979)。在论城镇地位方面，F. Abbott and A. C. Johnson的Municipal Administration in the Roman Empire (Princeton, 1926)仍然非常有用。关于行省和行省管辖权（imperium）的定义，见A. Lintott的Greece & Rome 28 (1981), 53f。关于行省总督法令，见G. Burton, JRS 65 (1975)，926页。关于论述帝国运作模式、可以补充本书的材料可在P. Garnsey and R. P. Saller的The Roman Empire, Economy, Society, and Culture (London, 1987)的第2章“无官僚主义特征的行政管理”。
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在军事方面，R. MacMullen的Soldier and Civilian in the later Roman Empire (Harvard, 1963)十分重要；还可参见L. Keppie的The Making of the Roman Army (London, 1984)和J. B. Campbell的The Emperor and the Roman Army (Oxford, 1984)；关于元首的军事决策，见F. Milar的Britannia 13 (1982), 1f。关于贸易管理（praefecti fabrum），见B. Dobson的Britain and Rome (B. Dobson and M. G. Jarrett编，Kendal, 1966)，61f。关于非专业将领，见J. B. Campbell, JRS 65 (1975), 11f。
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关于公有奴隶，见L. Halkin的Les ésclaves publics chez les romains (Liége, 1897)；关于仆役（apparitores），见N. Purcell的PBSR 51 (1983), 125f.。关于皇室家庭，见A. M. Duff的Freedmen in the Early Roman Empire (Oxford, 1926)及P. R. C. Weaver的Familia Caesaris (Cambridge, 1972)。关于帝国市政服务的引述见P. A. Brunt, JRS 65 (1975), 124f.，该文提出了罗马治下埃及的行政官员们并无专门任职资格的假说。关于骑士阶层中的法官，H. G. Pfaum在Les procurateurs équestres (Paris, 1972)一书中展示了其里程碑式研究的成果。关于官职升迁的原因，见R. P. Saller的Personal Patronage under the Early Empire (Cambridge, 1982), 2~3章，该书有力地反驳了升迁主要依靠业绩的看法。关于官职以外的社会地位（理解恺撒家族[familia Caesaris]的关键），见G. Burton, JRS 67 (1977), 162f.。关于信差的史料引用见Weaver, cit。
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关于法律，见J. Crook的Law and Life of Rome (London, 1967)及A. N. Sherwin-White的Roman Society and Law in the New Testament (Oxford, 1963)。对帝国财政的详细研究见P. A. Brunt, JRS 71 (1981), 161f。关于猪的看法引自N. de Lange的“Jewish Attitudes to the Roman Empire”，载P. Garnsey and C. Whittaker编辑的Imperialism in the Ancient World (Cambridge, 1978), 255页。关于古代行省臣民的悲惨生活状况见R. MacMullen的Roman Social Relations (Yale, 1974)。关于赏赐和依附关系，见P. Veyne的Bread and Games (Le Pain et le cirque [Paris, 1976]的英文版，待出）。
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关于罗马治下的埃及，A. K. Bowman的Egypt after the Pharaohs (London, 1986)是很有价值的研究成果。关于档案和官方记录，见E. Posner的Archivews in the Ancient World (Cambridge, Mass., 1972)。关于罗马帝国时期社会精英阶层的形成，见G. E. M. de Ste. Croix的The Class Struggle in the Ancient Greek World (London, 1981)，他（在书中第503页）把帝国统治者们的行为同吸血蝙蝠的相提并论。
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[1]即塞维鲁（Severan）王朝。——译注
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