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不过，这些数字还只是中国公众环境意识和环保行动的冰山一角。根据国家环境保护总局的报告，全国发生的环境污染纠纷从2004年的5.1万起上升到了2005年的12.8万起，而环境信访则从2001年的37万件（封）上升到了2006年的61.6万件（封）。[8]这些数字体现了中国人在新千年所面临环境问题的巨大规模。
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正如马天杰所指出的，环境退化已经成为农村民众和中国政府之间冲突的一个主要原因，这也引起了政府的一些担忧和相关环境政策的变化。但农村污染和环境退化的根本原因并不能简单地归咎于中国的快速工业化、超过13亿人口日益增长的消费驱动或是全球市场对中国产品的需求。事实上，在过去三十年中的一个重要原因在于，存在着一系列特殊的政治和经济力量，影响着中国应该怎样实现工业化，以及如何处理由此带来的环境问题。
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上述解释在很大程度上与一种矛盾的现象有关。虽然中华人民共和国是共产党执政的国家，但中央政府往往向地方发出相互抵触的工业与环境信号，而在地方，这两种利益之间则会频繁地发生冲突。中央政府仍然是一个发展导向型的政府，从1980年代以来一直保持着国民经济接近两位数的增长，最近又为可预见的未来几年设定了6%～8%的年增长率。中央政府还向企业主和地方政府放权以实现这种经济增长，从而使地方政府与工商业界之间的利益攸关，忽视国家的环境标准，甚至掩盖过失。只是在甘肃大川村等少数几个案例中，地方官员才会出于各种原因而站到农村居民的一边，共同反对工厂的行为并赢得一定程度的让步。
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然而用马天杰的话说，大多数的情况是，“地方政府会欢迎重污染企业到人口稠密的农业地区设厂，表现得就像一个经典的‘企业化政府’，把创造收入（企业的角色）放在比环境保护（调节者或公共品提供者的角色）更优先的地位”，以便增加当地的税收，进而获得奖励或升迁。[9]另一项研究也表明，本来应该是理顺各种矛盾冲突的市长办公室，“在面临经济和环境目标相冲突的情况时，经常会更倾向于工业增长而不是降低污染”[10]。因此，1990年代工业增长并导致污染和环境退化的结果也是意料之中的。
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国家对环境问题的反应
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因此，并不是中国政府不打算解决日益严重的环境问题。事实上，本章中所引述的国家环境保护总局的各种资料足以表明，中国政府已经成立了正式的环境保护部门并开始构建内部的法律框架以保障这一机构的运行，不过，这一部门究竟能否有效运行，在很大程度上还是取决于它所处的政治结构。[11]
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在改革开放刚开始的1979年，中国就颁布了第一部环境保护法（试行）。十年后，又对这项法律进行了修订并正式施行，成立了国家环境保护局。1998年，该局升级为国家环境保护总局（SEPA）并被列入国务院的部级直属单位，但只配备了数百名工作人员，承担的职责也只是监督国家级的机构和计划，正如马小英和奥托兰诺（Leonard Ortolando）所指出的，“它主要扮演的是日常贯彻执行环境法规这一有限的角色”[12]。2008年3月，国家环境保护总局再次升格为环境保护部。[13]
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全国人民代表大会还通过了很多项环境保护法律以及各种治理污染和保护环境的“行动计划”和“五年规划”。[14]其中一些在前文讨论森林砍伐时已经引述过，其他还有很多，包括2006年国家环境保护总局发布的《国家农村小康环保行动计划》，要求切实解决农村环境“脏、乱、差”问题，包括设立在农村地区的污染工厂，过量使用化肥和农药导致的土壤污染，以及水资源短缺和污染等。[15]
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不过，这些国家法律法规的执行责任则被下放到了省、市、县三级，其中大部分都已经设立了环保局，但这些地方环保局的资金并不由国家环境保护总局（环境保护部）拨付，而必须自行解决。乔纳森·施瓦茨（Jonathan Schwartz）指出：“因此，地方环保局必须更多地依赖于对所辖地区污染企业征收各种费用，这种依赖关系使环保局处于一种窘境：它们的任务是减少污染排放，但要完成这一任务就意味着它们的主要收入来源将不复存在，由此产生了一种对环境保护积极性的奇怪的阻碍。”[16]
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中国的基本问题在于中央政府和地方的政策执行者之间存在的脱节。正如马小英和奥托兰诺所思考的，“为什么在中国政府已经建立了一套复杂的监管机制之后，中国的环境还在继续退化呢？”[17]最基本的原因就是上面所说的，地方对这些政令很少甚至根本不贯彻执行。[18]这也是那些由公众组成的环境保护非政府组织（NGO）开始发挥作用的原因。
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绿色非政府组织
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中国第一个环保非政府组织“自然之友”成立于1994年；十年后，国家环境保护总局已经注册了2 000家环境保护非政府组织，但有人认为其中只有大约40家仍然保持活跃。在本章的前面，我们已经遇到了另外的两家——绿色流域和怒江非政府组织。[19]
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包括环境方面在内的所有中国非政府组织，运行的结构都与美国、欧洲或日本的有着很大的不同。它们虽然叫“非政府”组织，但必须经过登记注册，而要通过注册，就必须由中国政府部门发起成立或者挂靠在相关机构内部。环保非政府组织大部分都是由国家环境保护总局（环境保护部）发起成立的。施瓦茨认为，中国的非政府组织不仅受制于“天生的对政府的依赖”，而且缺乏训练有素的工作人员和独立的资金来源，也无法获得那些被政府归入机密类的真实数据和报告。[20]
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除了非政府组织，中国还有一些看起来有点矛盾的“官办非政府组织”（GONGO），可以从政府机构那里获得资助和支持，但在运作中保持一定的独立性。此外，在大学中也有一些“半非政府组织”，其中比较重要的两个环境方面的组织是中国人民大学的北京环境与发展研究会（BEDI）和中国政法大学的污染受害者法律帮助中心（CLAPV）。[21]
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中国的环保激进主义者也可以借助于法律的援助。正如我们在吴立红事件中看到的，他确实曾经威胁要起诉国家环境保护总局以及或许别的一些人。从数十万件（封）环境信访的投诉来看，很可能也会有大量的环境问题被诉诸法律。2007年，各地法院成立了首批专门受理环保案件的环保法庭，但直到2009年，还只有公民个人可以起诉污染者。然而，和其他国家一样，这些法律诉讼所需要的资金和专业技术都远远超出了普通民众的能力。终于，在2009年7月下旬，两个省级法院同意受理由非政府组织中华环保联合会提起的诉讼案件，值得注意的是，这两个法院也都位于前面提到过的太湖流域。[22]
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这些案件的受理还只是第一步，目前也只有4个法院对环境案件开放审理。而涉及2009年案件的公司之一在尚未审结的诉讼期间又开始了严重污染的经营。对于这些环保非政府组织而言，要想通过法律手段来阻止那些它们注意到的破坏环境的行为，除了法律场所有限之外，还面临着其他一些障碍。法律诉讼的成本高昂，而非政府组织需要依靠无偿的法律代理。此外，为了获得水或空气污染的证据，非政府组织还需要向政府机构支付检测费用。例如，“自然之友”为检测云南一条河流的污染需要支付700万元人民币，而他们的年度总收入只有500万人民币。因此，中国的环保非政府组织不得不转向与国际非政府组织合作以获取资源，而这又可能会带来政治和其他方面的复杂问题。[23]此外，2016年初通过的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》也对国际非政府组织在中国的活动和影响进行了限制。[24]
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环保与民主
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中国政府批准设立非政府组织的目的，并不是要建立一种反对力量，而是将其作为一种沟通的手段来更好地联系社会和国家政府。由于国家政府的环境目标与地方有问题的贯彻执行之间存在着矛盾，政府愿意向环境非政府组织开放一些政治空间，以便对地方政府施加压力。中国政府并没有把这些组织看作民主的表现形式或某种预示，尽管看上去似乎是这样。正如一位国家环境保护总局的负责人对施瓦茨所说的：“西方人认为，中国的环境非政府组织是在一系列更广泛议题上实现更多公众参与的一条通道，是开启最终民主化大门的一道缝隙。”[25]施瓦茨指出，中国政府非常清楚地意识到了这一点，只要有可能的话，“会尽一切努力以确保不让这种民主化进程得以发展”[26]。
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对一些要求开启更多民主化改革的激进分子的逮捕和关押，起到了不断警示环保激进主义者、限制其活动程度的作用。虽然也有一些评论者将这些环境抗议活动和越来越多的绿色非政府组织看作一场“环保运动”的开端，但即使中国的这些新兴环保人士代表了某种新的社会运动，这种运动的开展也将受到非常严格的限制。杨国斌指出：“环保运动已经不再明确或主要针对政府……（也不）直接挑战政治权力，它的目的在于提高公众的环保意识、推动文化变革和解决环境问题。”[27]他认为，如果环保人士不能直接挑战政府或鼓吹（在他们看来）更有效保护中国环境所必需的民主化改革，“环保运动中的激进主义者就会有意识地尝试通过对民主价值观的实践而不是说教，来寻求一些渐进性的改变，如民众参与、自我责任和理性的辩论等”[28]。
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回到怒江
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就目前中国公众和非政府组织在推进环境保护方面所受到的限制而言，三江并流保护区尤其是怒江地区在阻止修筑大坝方面所取得的成就是非常难得的。毫无疑问，非政府组织明智的行动包括在国际国内媒体上的大量报道，以及联合国和其他国际非政府组织的介入，吸引了中国国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝的关注，也给了他们充分的理由来推迟电力集团及其在政府中支持者的筑坝计划。但这种暂停究竟是永久的取消计划，抑或只是大坝建设者重新积聚力量之前暂时的喘息，还有待观察。但是怒江的“战斗”的确产生了一些非常有趣的争论，也启发了中国公众的环境意识以及对人与环境、环境保护与民主之间关系的思考，这也是值得本章深入探讨的一项内容。
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怒江建坝问题被提出的方式对它的最终结果而言或许并不是一个好兆头。这一事件的核心人物方是民（方舟子），是一位曾获密歇根州立大学博士学位的生物化学和物理学学者。毛学峰认为，方舟子是“一个有些离经叛道的人”，“已经成为一个对那些在他看来不理性或不科学的人的尖刻批评家”[29]。在方舟子看来，那些环保人士只是在以牺牲其他人的需要为代价来对自然进行崇拜。2004年印度洋海啸之后，中国发生了一场关于“理性主义与情感主义”的大争论，发起者是一位重要的环保记者汪永晨和一位撰文主张“人类无须敬畏大自然”的中科院院士。
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在谈到这次争论的31篇相关文章时，方舟子认为，大多数都是汪永晨这样的“敬畏派”，他批评他们把大自然当成人格化的神灵和信奉伪科学，反对像他自己这样的人们所从事的“真正的科学”。他还抨击“汪永晨自然崇拜的实质在于对大自然的崇拜和畏惧，反对用科学方法认识自然，反对应用科学原理利用和改造自然，更与科学研究和应用发生了冲突”[30]；认为感性的环保主义者是“跨专业”的“胡说”[31]。如果中国的现代化就是人类对大自然的支配，那么这些现代化专家则是通过压制反对派的话语权对现代性进行了定义。
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方舟子不仅试图边缘化汪永晨和怒江水坝争论中的环保主义者，还想颠覆对怒江了解最为全面的科学家——云南大学亚洲国际河流中心主任何大明教授的观点和声誉。据毛学峰介绍，“何大明教授几十年来一直活跃于云南的河流研究领域，他对于怒江的了解在中国可能无人能出其右”[32]。虽然何大明最初站在反对怒江水坝的一边，而且观点也非常有影响力，但他在随后的争论中变得非常沉默，这很可能是因为云南政府官员或大学的领导曾建议过他保持安静。
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何大明发表的科学研究报告的确足以使他成为方舟子在云南大学演讲中强烈攻击的对象。方舟子对他提出的“原生态河流”概念嘲讽道：“光是在炒作一个新的概念，把自己打扮成一个新的学科的开创人，一个新的概念的提出人，然后就可以去申请国家经费？”方舟子指出，当地的少数民族人民因从事游耕农业而烧掉了这些峡谷地区的大片森林。他还抨击何大明的另一个概念“纵向林谷地区生物多样性”，声称他从来没有听说过这个术语，奚落何大明弄出这个新名词就是为了申请研究经费，“最后是不是要弄出一门‘林谷学’，自己作为‘林谷学’的开创人呢？”[33]
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