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[39]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.
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[40]象征政治和象征政策研究始于Murray Edelman，代表著作，参见Murray Edelman，The Symbolic Uses of Politics，Urbana：University of Illinois Press，1964。
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[41]Anne Schneider and Helen Ingram，“Social Construction of Target Populations：Implications for Politics and Policy”，American Journal of Political Science Review，Vol.87，No.2，1993，pp.334-346.
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[42]Michiel de Vries，“Distinguishing Symbolic and Evidencebased Policies：The Brazilian Efforts to Increase the Quality of Basic Education”，International Review of Administrative Sciences，Vol.77，No.3，2011，pp.435-450.
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[43]关于这两条原则对中国环境立法工作的影响，参见周柯：《环保制度变革才是环境拐点到来的必要条件》，新华网：http：//news.xinhuanet.com/legal/2013-02/07/c_114640054_2.htm(最后访问日期：2013年11月21日)。
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[44]访谈XJA5。
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[45]访谈XJA6。
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[46]访谈FJB31。
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[47]访谈JSD17。
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[48]详见《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm(最后访问日期：2013年3月5日)。
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[49]需要特别指出的是，政策执行者并不是将所有的环境政策都解读为“象征性”政策，而是存在一种选择性，并据此“选择性执行”一些“实质性”政策。在这种情况下，虽然整体而言，环保部门的创新性较低，但还是有一些创新行为出现。例如，2012年，河北省环保厅的“流域生态补偿机制”获得了第六届中国政府创新奖，这是中国政府创新奖12年以来的第一个获奖的环保部门的创新行为。笔者在河北的田野研究发现，其创新的主要动力之一在于河北省对京津水源地保护负有重要责任，这被当地领导作为一项中央交办的重要“政治任务”，需要认真执行(访谈HB1)。
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[50]访谈LNC6。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第三章 环境政策执行系统：行动者与权力结构
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开始于1970年代的美国的公共政策执行研究不断提醒政策制定者们，制定政策是一回事，执行政策又是另外一回事。政策执行是政策制定的下一个阶段，是政策目标转化为现实政策结果的过程。但是，政策目标与执行结果的分离在不同政策领域、不同政治系统都不同程度地存在着。按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。[1]
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在中国的环境政治系统中，地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果。在实际政策执行过程中，地方政府并不能被简单化地视为“铁板一块”的执行机构，相反，是由多样化的行动者(actor)组成的。笔者的田野研究发现，共有13个行动者嵌入在地方环境政策执行系统的权力结构中，分别是：
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第一，党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色；
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第二，市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”；
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第三，环保局：“弱势的”地方环境保护行政主管机关；
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第四，“发改委”等其他十个“强势”政府部门。
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本章把这13个行动者放在中国地方环境政策执行系统的权力结构中进行描述，并分析其对环境政策执行偏差产生的可能影响。笔者的主要观点是：地方环境政策执行系统内部形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力结构。这在两个方面造成了环境政策的执行偏差：第一，执行职能的碎片化：环保政策执行的职能被碎片化地分散给十几个部门，缺乏组织间制度性的沟通合作渠道，党委书记的个人能力和偏好成为替代性的利益协调机制(图3.1)。第二，权责倒置——环境责任越大，在地方政治权力结构中的地位越弱(图3.2)。某种意义上说，环境政策执行系统的集权化与“碎片化”并存的权力结构可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
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图3.1 地方环境政策执行系统的碎片化
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