1707592682
[48]详见《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm(最后访问日期：2013年3月5日)。
1707592683
1707592684
[49]需要特别指出的是，政策执行者并不是将所有的环境政策都解读为“象征性”政策，而是存在一种选择性，并据此“选择性执行”一些“实质性”政策。在这种情况下，虽然整体而言，环保部门的创新性较低，但还是有一些创新行为出现。例如，2012年，河北省环保厅的“流域生态补偿机制”获得了第六届中国政府创新奖，这是中国政府创新奖12年以来的第一个获奖的环保部门的创新行为。笔者在河北的田野研究发现，其创新的主要动力之一在于河北省对京津水源地保护负有重要责任，这被当地领导作为一项中央交办的重要“政治任务”，需要认真执行(访谈HB1)。
1707592685
1707592686
[50]访谈LNC6。
1707592687
1707592688
1707592689
1707592690
1707592691
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591931]
1707592692
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第三章 环境政策执行系统：行动者与权力结构
1707592693
1707592694
开始于1970年代的美国的公共政策执行研究不断提醒政策制定者们，制定政策是一回事，执行政策又是另外一回事。政策执行是政策制定的下一个阶段，是政策目标转化为现实政策结果的过程。但是，政策目标与执行结果的分离在不同政策领域、不同政治系统都不同程度地存在着。按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。[1]
1707592695
1707592696
在中国的环境政治系统中，地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果。在实际政策执行过程中，地方政府并不能被简单化地视为“铁板一块”的执行机构，相反，是由多样化的行动者(actor)组成的。笔者的田野研究发现，共有13个行动者嵌入在地方环境政策执行系统的权力结构中，分别是：
1707592697
1707592698
第一，党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色；
1707592699
1707592700
第二，市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”；
1707592701
1707592702
第三，环保局：“弱势的”地方环境保护行政主管机关；
1707592703
1707592704
第四，“发改委”等其他十个“强势”政府部门。
1707592705
1707592706
本章把这13个行动者放在中国地方环境政策执行系统的权力结构中进行描述，并分析其对环境政策执行偏差产生的可能影响。笔者的主要观点是：地方环境政策执行系统内部形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力结构。这在两个方面造成了环境政策的执行偏差：第一，执行职能的碎片化：环保政策执行的职能被碎片化地分散给十几个部门，缺乏组织间制度性的沟通合作渠道，党委书记的个人能力和偏好成为替代性的利益协调机制(图3.1)。第二，权责倒置——环境责任越大，在地方政治权力结构中的地位越弱(图3.2)。某种意义上说，环境政策执行系统的集权化与“碎片化”并存的权力结构可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
1707592707
1707592708
1707592709
1707592710
1707592711
图3.1 地方环境政策执行系统的碎片化
1707592712
1707592713
资料来源：作者本人
1707592714
1707592715
1707592716
1707592717
1707592718
图3.2 地方环境政策执行系统的责权倒置
1707592719
1707592720
资料来源：作者本人
1707592721
1707592722
1707592723
1707592724
1707592725
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591932]
1707592726
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色
1707592727
1707592728
作为地方政治系统中的“一把手”，党委书记的绝对性领导地位来源于中国共产党的执政党地位，是“党国”体系在地方层面的投射。[2]从这个角度看，党委书记应该是中央各项政策的忠诚执行者。虽然没有宏观的政策制定权(policymaking)，但是如何在所辖范围内执行中央政策，党委书记享有极大的决策权(decisionmaking)。党的权力全面渗透到行政、立法、司法及其经济社会生活之中，在操作层面体现为党委书记的“全能型”领导。
1707592729
1707592730
“书记的权力有多大!？”，这是人们经常听到的疑问。虽然常常感慨书记的权力太大以致无法监督，但是，在现实政治中，书记究竟拥有哪些权力是需要详细研究的学术问题。在党的规范性文件中，对党委书记权力的界定十分模糊，“负全责”是常用的表述。吴其良教授依据党章、党的条例和一些党内文件，总结了党委书记的八项权力，包括：(1)主持会议权；(2)首席执行权；(3)协调统筹权；(4)检查督促权；(5)讲评总结权；(6)文件签发权；(7)事项批示权；(8)临机处置权。笔者的田野研究发现，这八项权力都渗透在地方环境政策的执行过程中。本书将从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面分析党委书记的威权式角色对地方环境政策执行偏差的影响。
1707592731