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有一种流行的观点认为在环境行政管理体制中，实行“垂直管理”有利于减少地方政府的干预，能够更好地执行中央的环境政策。但是，这种观点忽视了一个现象：在地方环境政策执行系统中，海事局不归地方政府管辖，但其执行环境政策的兴趣、能力和有效性并没有因此变得更高，海洋环境保护并不是海事局的主要职能。[79]海事局一直存在重安全轻防污的现象，这从“危管防污处”的机构名称便能看出，污染预防与控制被纳入了安全管理的职能框架内，在海事局的各项职能中，还没有获得独立的主体位置。正如在辽宁C市工作的海事局官员说的那样：“我们主要关注水上交通安全，预防和处理安全事故，保护海洋环境不能靠我们，要靠海洋部门和环保部门。”[80]此外，由于海事局不在地方的行政系统中且行政级别较高，因此地方政府部门(特别是环保部门和海洋)缺乏与海事局建立正式沟通渠道的能力，海事局一般不愿参与地方政府海洋环境整治的统一行动网络，更不愿接受地方政府下达的指标等任务。[81]
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以上可见，环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离(表3.1)。
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表3.1 环境政策制定部门的环境行政职能、非环境职能与优先性部门利益
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资料来源：作者根据田野研究资料整理而成
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[1]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.
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[2]日常语言中，党委书记常被称为“一把手”。事实上，对于党委书记的定位，还有其他的权威性表述，例如：毛泽东提出的“班长论”，邓小平提出的“核心论”，江泽民提出的“关键论”。关于这个问题的详细研究，参见吴其良：《论党委书记的权力》，载《中共天津市委党校学报》，2008年第4期。
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[3]田野调查收集到的资料。
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[4]访谈FJB7。
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[5]田野调查收集到的资料。
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[6]访谈XJA10。
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[7]调查显示，县级主要领导干部的平均任期为3.25年，大多数都没有完成一届任期。详见罗中枢、王卓：《我国县级主要领导人对干部人事制度改革态度的调查》，载《国家行政学院学报》，2013年第2期。
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[8]深圳最早在2004年创新常委会会议制度，规定“一把手末位发言制度”，鼓励其他常委表达自己的独立意见。可见，在党内民主不畅的状况下，书记的发言对政策议程设置的影响是决定性的。详细研究，参见何增科：《创新体制从源头上预防和治理腐败》，载《公共管理学报》，2004年第3期。
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[9]龚维斌：《县委书记：权力来源与渠道》，载《人民论坛》，2006年第10期。
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[10]访谈LNC1。
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[11]访谈LNC5。
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[12]《党政领导干部选拔任用工作条例》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content_695422_1.htm(最后访问日期：2013年11月28日)。
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[13]访谈LNC5。
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[14]《环保局成了“消防局”？环保局长很囧》，见21世纪网：http：//www.21cbh.com/HTML/2013-2-20/1MNjUxXzYyMTk1Mg.html(最后访问日期：2013年11月28日)。
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[15]访谈FJB31。
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[16]访谈XJA4。
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[17]《中华人民共和国环境保护法》，见《西湖法律图书馆》网：http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=6229(最后访问日期：2013年3月6日)。
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[18]《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，见中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2005-12/13/content_125680.htm(最后访问日期：2013年11月28日)。
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