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3.限制公众参与
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环境威权主义理论批评普通民众对充满专业性知识的环境问题不一定能很好地理解，过多的公众参与可能造成效率低下。因此，提出应该限制环境决策中公众参与的广度和深度，依靠一些“生态精英”(ecoelites)和环境专家来作决定。在中国的地方环境政治中，政策的制定、执行和监督反馈的过程中都没有为公众参与提供有效的制度途径，但这并没有提高环境治理的效率。相反，公众参与的缺失在很大程度上阻碍了环境政策在地方层面的执行。
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环境政策制定中因为缺乏有效的公众参与渠道，导致“公共利益行政化、行政权力部门化、部门利益法制化”的现象。党控制下的有限多元主义模式下，绝大多数具体的政策制定权都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规，公众利益处于“被代表”的状态。这在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征，不利于政策在地方层面的执行。
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对政策执行结果的监督反馈是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项体制内监督与反馈机制中被边缘化。本书的第五章讨论了地方人大、政协监督、党内纪律检查监督、司法监督和群众信访监督都难以为公众参与提高有效的制度渠道。中国环境政治中对于政策执行的监督与反馈面临一个巨大的悖论：既需要公众来监督地方政府的政策执行，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战，因此不得不限制公众参与。
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此外，在一些大型建设工程的环境影响评价阶段，缺乏有质量的公众参与。这虽然在短期内提升了决策效率，但具体执行中的代价难以估计。一些经过各级政府批准的“合法”工程项目，不得不因为当地居民的大规模反对而暂时搁置。以反对“PX”化工厂和垃圾焚烧项目为代表的维权型公民环境抗争的大规模爆发，与政策决策中公民参与渠道的缺失密切相关。地方民众不只是维护自己的环境权、健康权，更通过抗争的方式追求公民的参与权。
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4.限制信息的公开和透明
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环境威权主义的支持者还主张限制公民个人的自由，特别是那些可能对环境产生负面影响的行为。中国环境政治中对公民个人自由的限制突出体现在对信息公开和透明的限制。政府主导下的环境新闻报道的行政色彩浓厚，主要是发挥“舆论导向”作用的正面宣传工具。这可能有利于帮助中央政府树立在环境保护方面的理想形象，维持民众在环境治理问题上对政府的信任程度，但其代价是妨碍了公民个人的信息权。
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新媒体成为公民获取信息的重要平台，有利于信息的公开和透明。但是，严格的网络审查加上官方媒体的“舆论引导”妨碍了新媒体信息传播中的“去伪存真”的过程。从主流媒体发起的“PX科学保卫战”中可以发现，主流媒体试图以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是提供更开放、多元、透明的信息，就科学问题进行平等的对话和讨论。主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程，科学的不确定性和复杂性被故意遮蔽了。在环境教育中，让普通民众明白科学结论的复杂性和不确定性对于民众认识环境问题和政府的环境政策至关重要，因为环境问题决策的困难很多时候是由科学的复杂和不确定性造成的。试图给出唯一科学、正确的答案，不利于民众对于环境政策的认知和理解。信息的公开、透明与自由竞争是认识科学的复杂和不确定性的必备基础。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、中国环境政治的转型
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1.苏东国家的“经验”
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因政治制度而引发的环境治理问题显然也不是“中国特色”。对于关心中国环境政治未来的学者和观察人士来说，苏东国家的经历提供了丰富的比较研究资源。虽然苏东国家间的差异性一直存在，具体国家面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都指出了苏东国家原有的“共产主义”政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性。这主要表现为以下五个方面：
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第一，从意识形态上看，苏东国家的共产党及其领导人没有发展出一套环境友好型的价值观念支撑。苏珊·贝克(Susan Baker)等人指出，东欧共产主义政权的意识形态是不利于环境保护的。在他们的世界观中，自然是被征服的对象，科学技术的发展终将克服自然的限制和障碍；自然资源应该为经济发展技术进步服务。[4]斯大林甚至极端地认为自然环境对社会发展不起重要作用，社会主义国家能够管理自然环境和生物圈，“并最终控制自然的演化进程”[5]。赫鲁晓夫曾经公开讽刺研究生态环境的专家，认为“生态主义者是一些健康的家伙，穿着靴子，背靠在小山丘上，透过望远镜来观察松鼠吃坚果。没有这些流浪汉，我们也可以把国家管理得非常好”[6]。苏联晚期，戈尔巴乔夫的“新思维”认识到环境问题是全人类共同面对的问题，全人类被共同的命运连结在一起，地球资源不是取之不竭的，不能为了单个国家的利益而牺牲人类的文明。[7]这种转变对环境运动的发展来说提供了一定的政治机会结构，但仍然无法为全面应对环境危机提供有效的意识形态支撑。
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第二，从经济发展模式上看，苏东国家曾经普遍实行重工业和国防军事工业优先的经济发展模式，这是建立在大规模的资源、能源消耗和浪费基础之上的。煤炭、钢铁、化工、水泥、机械制造等重工业生产都是资源密集型、能源消耗性的行业，对环境破坏程度之大是前所未有的。这对任何经历过工业化的国家都是必然的结果。但是，在苏东国家尤其严重，因为他们在意识形态上将污染视为资本主义剥削和贪婪的产物，认为社会主义的生产模式不是为了榨取剩余价值，不会产生污染。因此，在大规模重工业发展的早期，要么对企业生产过程中的环境污染视而不见，要么将污染视为临时的现象，通过科技的发展就可以完全消灭。他们并不认为污染是不适当的工业生产方式造成的恶果，相反将其视为人改造自然的成果。这些想法耽误了对环境污染早发现早治理的可能性。
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当欧美主要工业国家在60年代开始全面的产业升级和污染治理的时候，苏联的官方宣传中，仍然将工业化生产中浓烟滚滚的环境污染歌颂为奔向共产主义的繁荣景象。[8]其经济发展模式陷入了为了“生产而生产”，为了增长而增长的恶性循环。对于企业来说，完成和超额完成计划是最高任务，和个人的收入密切挂钩。生产资料公有制激励企业生产者不顾成本收益，未将环境代价计算入成本核算，盲目追求产量，造成资源和能源的浪费。[9]
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第三，从环境管理的制度安排来看，苏东国家原有的中央高度集权的计划经济体制缺乏有效环境治理所需要的灵活性和调试性。1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，苏东国家开始慢慢关注污染问题。1973年，苏联开始建立环境保护行政机关。但是，环保职能被很多不同的部门分割，彼此缺乏合作和共识，直到1988年才形成统一集中的国家自然环境保护委员会。[10]一些部门既是环境行政监管者又是污染者，“运动员”与“裁判员”的身份冲突不断。政府部门对发现和消除污染源头并不感兴趣，而是热衷于对污染工厂进行数量很小的罚款，以作为部门增收的来源。
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中央自上而下的指令性计划经济模式很难像以往给企业下达生产任务的模式那样给企业下达治理污染的任务和指标，因为这些指标在实际操作中难以统计、量化和考核。此外，莫斯科的高度集权严重削弱了地方的自主性，很多“一刀切”的政策无法真正执行下去。工厂的管理者宁愿接受罚款，也不愿意治污，因为违法的风险微乎其微，地方干部和企业管理者都没有动力去治理污染。[11]
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第四，从国家与社会的关系看，苏东国家在转型前普遍压制环境公民社会的成长。在西欧和美国，环境运动被认为是推动环境治理的重要社会力量。但是，苏东国家在1980年代中期之前，国家始终全方位地控制着社会生活的方方面面，没有发展出欧美意义上的大规模环境运动。由于历史、文化宗教等原因，波兰和捷克的公民社会成长相对较快，但直到1980年代国家仍然严格限制信息和人员的自由流动，通过国家宣传机器操纵民意和大众舆论，限制环保组织的发展。虽然民众对日益恶化的环境非常不满，但直到1980年代中期，反对和批评的声音都较为微弱。[12]
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第五，从国际政治的角度看，冷战和美苏军备竞赛加剧了苏东地区的环境破坏。核试验、大规模化学武器实验及其由此带来的铀矿开采、核废料处理等问题为整个地区造成的环境破坏程度是难以估量的，其中危害最大的就是放射性废物污染问题。苏联核武器实验和生产中产生了大量处理不当的放射性废料，随意排放和倾倒到就近的河流、湖泊、海域。在有些地区，由于放射性污染而产生的血液病、癌症等病变至今仍威胁着当地人的生命和生活。[13]
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以上可见，苏东国家的环境问题不是单一经济发展与有限自然资源之间的紧张和矛盾，而是深深植根于国家的宏观政治结构中。其原有“社会主义”制度模式的所谓“优越性”非但没能阻止环境污染，其深度和广度反而远远超过了其竞争和批判的那些实行“资本主义”自由民主制度的国家。正是在这个意义上，主流的欧美环境政治理论家虽然强烈地批判自己所在国家的民主制度造成的环境危机，但却不认为苏联模式可以成为解决方案。[14]相反，在苏东国家民主化过程中，环保主义者和一些民众却认为民主转型将有利于环境治理。呼吁为了改善生态环境，必须进行彻底的政治变革，环境运动成为推动民主转型的重要力量。
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2.从环境威权主义到环境民主
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讨论中国环境政治的未来发展及其转型方向，不能忽视苏东国家的比较经验及中国政府决策者对它们的认知。事实上，中国一直非常重视苏东国家的历史经验，试图避免走上类似的道路。目前来看，“吸取苏东经验教训”的结果可能在中国环境政治中的两个层面有所呈现：第一，在一定范围内降低中央集权程度、政府管制；容许一定程度的公众参与和信息流动。第二，担忧和警惕环境非政府组织和公民环境抗争引发“颜色革命”的可能性。因此，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止它们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。
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