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山河动：抗战时期国民政府的军队战力 一 手令制度的运作
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自秦代以至于清代，皇帝的下行文书统称为诏敕、谕旨。皇帝的制敕通常由内廷发至中枢机构，以正式公文加盖朱印缄封颁下。汉代系通过宰相、三公府；唐宋系通过中书、门下和尚书三省；明清系通过内阁或军机处。凡不经正式机构程序，而由皇帝以个人名义直接发下的命令，唐代称为墨敕或手敕。皇帝所下墨敕，因用墨笔书写，未经正式议定，系个人意见，三省也可以不执行。如武则天时，宰相刘祎之即曾对武则天所下墨敕说过“不经凤阁（中书省）、鸾台（门下省），何得为敕？”[4]但是一般说来，手书墨敕仍具有与正式文书同等的效力，接受者不得不奉行。明清两代，谕成为皇帝常用的一种诏令文书，凡皇帝对臣僚有所训示和委任，称为敕谕，亦称为谕旨。清制规定，京部院大臣及各省督抚要员所上奏折，凡奉批朱发还后，该折无论是蒙上批圈还是书写，一律须按时汇缴，不得私自保留。
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民国时期国家领导人的文书制度大致上沿袭前代，但是也有许多不同之处。以现存史料较多的蒋介石为例，其所批阅的文件或者下达的手令，系通过侍从秘书，分别送交侍从室第二、第四组，两组根据蒋的批示或手令，以其名义发布命令。有些带有通令性质的重要文书或指示，常由陈布雷或陈方起草，而以手令的形式发布；也有的是由蒋本人口述，经侍从秘书记录整理，再由陈布雷作文字上的修正，由侍从秘书代书，最后由蒋签名，交侍从室承办。
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从蒋介石所发手令的种类来看，大致上军事类较政治类为多（政治类中又以人事方面为多），党务、文教、经济类较少。从手令的内容，可以反映出蒋本人的关怀所在，也可以反映出国民政府的问题所在。笔者于浏览过2 000余件手令后，得到下列几点印象。
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第一，手令的范围极广。例如蒋1948年曾令中央银行总裁俞鸿钧呈报该行过去三年外汇公私购户的名单及其用途，又曾多次下令于每保设置公厕，以重卫生。对于军公教人员及学生的服饰及行为，也不厌其烦地予以规范。例如他曾要行政院秘书长陈仪与内政部长研拟规定公务员制服、制帽，并分三等九级的可行性。又曾下手令要求研究女学生的标准发型；对于大、中学不守纪律的学生，则要求不可以开革了事，应先送入青年团的劳动营受训，然后再派至部队入伍。[5]
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第二，蒋极为重视政令是否能贯彻至各基层。例如1942年蒋曾两度以手令致国民党秘书长吴铁城，指出“目前县以下各级党部皆销声沉寂，无所事事”，而要求健全区党部的组织。蒋又曾下令要求各级地方政府政绩的考核，应以保甲户口的虚实为标准，并曾多次督促重庆市政府彻底清查户口，整顿市民身份证。[6]
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第三，蒋极重视宣传。1942年，蒋曾两度下令扩充无线电传真机器及各县乡镇公所收音机，并加强编制墙报。1945年12月，蒋曾以手令致行政院秘书长蒋梦麟，表示各省市政府内可设新闻组。在宣传内容方面，1941年蒋曾两度下令对中共在美宣传方法研究对策；1945年3月，蒋曾以手令致外交部部长王世杰与侍从室主任陈布雷，要求对于反苏言论应一律禁止。同年7月，蒋更曾以《中央日报》编辑、社论与“小评”的水准“幼稚拙劣，虽中学生犹不如也”，要求将编辑与评论者尽速调换。[7]
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山河动：抗战时期国民政府的军队战力 二 对手令制度的各种批评
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蒋介石的手令制度最为人所诟病的，即为手令过多，使得各军政首长只知忙于应付手令，无暇处理一般正常的业务。[8]其次，蒋以手令越级指挥，也破坏了体制。
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李宗仁即认为，抗战时期军事指挥系统的最大缺点，即为蒋介石的越级亲自指挥。他常在统帅部中，直接指挥前方的作战。抗战时他常直接指挥最前线的师长，内战时期甚至直接指挥至团长。[9]指挥的方法为直接打电话或电报，故往往中央主管军令和作战的部门以及战区司令长官、集团军总司令、军长均一无所知，事后方由侍从室主任通知军令部。[10]使得中央作战部门和前线高级指挥官严重脱节，小则引起误会，大则误事。例如1937年在晋北进行的忻口会战前夕，归第二战区司令长官阎锡山管辖、驻扎于万寿山的部队在作调防时，由阎锡山“转下之命令早发迟到”，而第一战区司令长官蒋介石“径下之命令迟发早到”，使得该部队不知所措，几乎错移位置。[11]内战末期担任青岛绥靖区司令官的刘安祺即曾表示，除了阎锡山外，“其他像广州的几个人，台湾的几个人，还有国防部，都要指挥我，所以我要伺候三四个婆婆。但对我而言，地位最高的婆婆还是老先生（指蒋）”。“戡乱末期从东北战场到青岛撤退，老先生都是直接和我通电话，必要时派飞机把我接到他那儿去，即使下野回到溪口也是如此。”[12]如陈诚、薛岳之类的将领们对于蒋直接调动他们的部队，虽然心存不满，但是尚不敢非议[13]，第一次缅甸战役时，蒋介石派史迪威（General Joseph Stilwell）为总指挥，又直接指挥杜聿明和罗卓英，则使得史迪威动怒。[14]
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蒋介石除了越级指挥，决策又往往一夕数变，经常是尚未考虑成熟即下达命令，等到军队调动到一半，他忽然又改变主意，更动自己刚下达不久的命令，弄得上下无所适从。究其原因，李宗仁以为是蒋未做过中、下级军官，缺乏战场上的实际经验所致[15]，徐永昌则以为是蒋“用兵不慎深思，且与僚佐声气不一，所以军队百苦于更调之烦”[16]。
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针对各方的批评，蒋介石也有所解释。首先，对于手令过多使得各军政首长只知应付手令的质疑，蒋表示其实并没有那么多手令，有时想到的意见交给各首长参考则有之，正式的手令甚少。[17]
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其次，蒋指出他只有在部属的能力不足时，才会越级指挥。1942年6月，他曾向史迪威抱怨军中将领的无能：
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在晚上，我必须醒着躺在床上，想他们可能会作些什么愚蠢的事，然后写下来并且告诉他们不要作这些事情。但是他们实在太笨了，除非你凡事先替他们想好，否则他们就会作许多蠢事。这就是带他们的秘诀——你必须先想到他们所可能会作的一切错事，然后预先警告他们。[18]
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至于将领如何无能，蒋曾在同年一篇名为《抗战形势之综合检讨》的演讲中指出，对日会战任务不能达成，并非全是由于装备不良，指挥官自行破坏会战秩序，使指挥系统紊乱，致任务不能达成者，也所在多有。原因在于实战时有少数指挥官于接受上级命令时，不能依据上级企图、所负任务及当前状况，下达自己的命令，仅照例承转，因而不适时机、不合状况，使得下级无所适从。另一方面，中间司令部对于下级的报告，仍有不依据当时情况并根据知识，判明真伪，而一律向上级司令部呈转，使高级司令部徒为低级司令部的文电所堆积。这些文电由于缺乏中间司令部的审核或判断，因此价值甚低。总之，由于中间司令部不作审查判断，加上越级报告等原因，使得高级司令部为求适机而越级指挥，因而造成指挥系统的紊乱，会战秩序也因而破坏。[19]
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蒋介石对于军事将领的批评，每多出于家长式的求全管教，因此言辞不免激切，且常以偏概全。事实上，抗战期间的高级将领大多出身黄埔军校前几期。早期黄埔的训练时间甚短，所学有限，不过由于连年作战，因此升迁迅速。据统计，1944年时一般高级将领，年龄大多在50岁以下，有些总司令、军长、师长的年龄，甚至只有三四十岁[20]，缺乏大兵团作战经验。蒋介石对于这些学生在心理上总视之为小孩，“老是觉得这些毛头小子会出乱子而不放心……什么事情都不能放心他们去做，而事事干预他们，而且干预得很厉害”[21]。
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蒋介石不仅看不起他的黄埔学生，对于李宗仁、陈诚、薛岳等老一批将领的用兵，也常有不满而采取介入指挥作战的行动。例如1938年武汉会战时，蒋介石亲任总指挥，以第五战区李宗仁部负责长江以北防务，第九战区陈诚部负责武汉以东的长江以南防务。9月，蒋介石对李宗仁的用兵消极“殊为痛心”，乃亲赴鄂东督战；对于陈诚的“怯懦无识”，用兵“不知轻重缓急”，十分意外，深感将才之不易得。[22]又如1935年1月，毛泽东在贵州遵义会议上被选为中共中央政治局常委，掌握了中共中央和红军的领导权，红军长征进入了第二阶段。3月31日，毛泽东、朱德南渡贵州乌江，红军此一行动使得蒋介石惊慌失措，紧急采取应变措施。侍从室主任晏道刚回忆：“从得悉红军渡乌江之日起，蒋实际上就以战场指挥官自任，撇开了薛岳的贵州绥靖公署和前敌总指挥部，亲自打电话调动部队。薛岳变成了一个侍从参谋，等于一个高级传令军官，蒋有时还耳红脸赤骂个不停。每一道调动指挥部队的电令，薛岳非经请示不敢做主。”[23]
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此外，蒋介石也采用以下的一些方法改变大家对手令过多破坏体制的印象。
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第一，各机关不得照录手令转行。蒋介石1942年1月曾通令各部会机关，于接到手令后，应照令中意旨切实施行，凡主管部转饬所属的下级机关，即应以各该本部的名义行之，不应照录手令转行，或径以布告军民。[24]例如财政部限制购置食盐一案，该部在致各岸盐务办事处的通电中，居然有奉委员长手令，后方各省对购买食盐应加限制，以后每人每月只准购买8两等字样，实在有失体统，应予纠正。[25]
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第二，更改“手令”名称。1941年12月，曾有侍从室幕僚向蒋介石建议，手令不下则已，既下非实行不可，以免失手令威信。指出近年各部门常不论事情大小，均以手令下达，应予以规范。凡遇特别重要的紧急事项，应下手令，次要事项则应用命令。[26]1942年12月4日，蒋更进一步指示侍从室两位主任贺耀组和陈布雷，以后发交各机关的手启各案，不可用“手令”的名称。[27]陈曾建议蒋，对于直属各单位，得用“手谕”字样代替；对于非直属单位，可用“手启便函”或“手条”等字样，绝不可用“手令”或“手谕”。[28]此项建议未见蒋批示，不过“手令”一词以后仍经常出现。
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山河动：抗战时期国民政府的军队战力 三 蒋介石好发手令的原因
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