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学术与政治 六
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［§33 党工］ 如果新闻工作者，作为职业政治家的一种形态，要求我们对颇为久远的过去作一回顾，那么党工（Parteibeamten）则仅是过去几十年来的新发展，甚至有一部分是近年来才有的发展。为了从历史的沿革演进上，掌握到这一类型人物的位置，我们必须对政党之为物以及政党的组织做一番考察。
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［§34 政党经营形态的起源］ 任何政治团体，只要它有相当规模，也就是说在地域上和职掌的范围上，超过了一个小的农村行政区，同时其掌权者是定期选举产生的，那么在这样一个团体中的政治经营，就必然是一种由有利益关系的人来进行的经营（Interessentenbetrieb）。这也就是说，一群相对而言数目不大的人，主要的关心所在是政治生活，亦即对分享政治权力有兴趣；他们通过自由的招揽劝诱，替自己寻得追随者，推自己或手下为候选人，募集财源，争取选票。如果没有这种经营形态，我们很难设想，在大规模的团体中选举要如何进行。在实际中，这种经营形态表示，有权利投票的公民，要分成在政治上积极活动的人和在政治上消极被动的人。由于这个区别所涉及的是自由意志的问题，所以诸如强迫投票制或者“职业团体”代表之类的措施，或者其他公然在事实上针对这种事态以及针对职业政治家的支配所设计的措施，是无法消除这个区别的。领导层和追随者，属于积极活动的分子，他们要以自由招揽劝诱的方式，扩大追随者的范围；追随者以同样的方式，争取被动选民把票投给领袖。这些主动与被动的部分，都是每个政党不可缺少的生命元素。但是政党的结构多有差别。举例来说，中世纪城市的政党——比如教皇党（Guelfen）和皇帝党（Ghibellinen）[1]，就完全是个人的追随者组成的党。试观教皇党的章程（Statuto della parte Guelfa），我们会联想到的是，布尔什维克党及其苏维埃：贵族——原先这是指所有以骑士为业并因此有采邑资格的家族——的财产被充公；他们不得任官职，亦无投票权；章程规定了超地区性的党委员会、严密的军事性组织、对打小报告的人加以馈赏。这使我们想起布尔什维克党的经过严格过滤的军事以及（特别是在俄国）秘密警察组织，对“资产阶级”——也就是企业家、商人、以租金及利息为所得的人、僧侣、王室后代、警探——的解除武装、剥夺政治权利以及财产充公政策。这中间的相似之处，如果我们做进一步的观察，会显得更为明显。就教皇党而言，它的军事组织，是一支按照登录在册的封建庄园为准建立起来的骑士军队，贵族几乎占有一切领导位置。在另一方面，苏维埃则保留了——或者不如说重新引入了——高薪企业家、论件工资制、泰勒制度（Taylor System）[2]、军事纪律和厂房纪律，并引入外资。一言以蔽之：苏维埃不得不再度接受他们曾经当作资产阶级体制而对抗的一切事物。他们必须接受这些事物，以便经济和国家能够运作。此外，苏维埃还重新建立了以前沙俄的秘密警察制度（Ochrana），作为国家武力的主要工具。不过，在这里，我们毋须讨论这类武力的组织。我们所要讨论的，是在选票市场上，通过冷静而“和平”的政党竞争，以争夺权力的职业政治家。
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［§35 政党在英国初起时的形态］ 在我们通常意义之下所谓的政党，最初都纯粹是贵族的追随者之组合。英格兰便是一个例子。当一位贵族，因为某种原因，改变了自己的党籍，所有依附于他的人，也都跟着跳党。直到改革法案（Reform Bill）[3]之时，很大数目的选区的议员席位，是由大贵族家族以及（此一事态意义同样重要）国王所控制的。与贵族政党相近的是名门望族（Honoratioren）[4]的政党，随着市民阶级力量的上升，这种政党在各处出现。在西方的典型知识分子阶层的精神领导下，有“教养和财产”的圈子，部分因于阶级利益、部分因为家族传统、部分则由于纯粹意识形态方面的原因，分化成为各类政党，并且由他们担任领导。教士、教师、大学教授、律师、医师、药剂师、富农、制造业者——在英格兰整个自认为“绅士”（gentlemen）的阶层——起先形成了偶然性的团体，甚至于地方性的政治俱乐部；另一方面，在动荡的时代，小市民阶级会显示自己的存在；而无产阶级，如果有领袖——通常这种领袖不会来自无产阶级内部——也偶然会表现自己的力量。在这个阶段，还没有作为全国性常设团体、跨地区组织起来的政党可言，凝聚力完全仰仗国会议员，地方望族则在候选人的选择上有极大的重要性。选举时提出的政纲，部分源自候选人的政见诉求，部分则遵循望族聚会或者国会党部的决议。地方性俱乐部的领导，或者在没有俱乐部的情况下（这是大部分的情况），完全不具固定形式的政治经营，在正常时候是少数始终有兴趣的人来做的；这种工作是一种偶务性的零工，在性质上属于一种副业性的、名誉性的工作。只有新闻工作者，才是接受报酬的职业政治家，只有报纸的经营，才是持续的政治经营。在报纸以外，唯一称得上持续的政治经营者，只剩下国会会期。国会议员和国会里的党领袖，当然知道在需要有政治行动的时候，应该向哪些地方望族求助。但是只有在大都市里，才见得到常设的政党机关；它们有不多的党费收入、定期的聚会和公开的集会供议员报告国会里的活动。党的生命，只有在选举期间，才真正活起来。
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［§36 政党发展的第一个阶段］ 国会议员所关心的，是地区之间在选举时达成协议的可能性，是全国广泛阶层承认的一个统一的纲领以及在全国一致进行的宣传活动所能形成的冲击力。在这种关心的推动下，政党的组织遂逐渐紧密和强化。不过，虽然地方性的党机构逐渐开始在中等城市建立，心腹人（Vertrauensmänner）也在全国伸展，同时国会中有一个本党议员作为中央党部的领袖，和这些地方组织构成的网保持固定的联络，党机构的性格在原则上是一种“望族”团体这一点，却并没有改变。在中央党部之外，仍然见不到受薪的党工。地方党组织，仍然完全是由“有名望”的人领导；而他们之所以担任这种工作，为的是他们原本便享有的名望。这些人，是所谓的“望族”；他们虽然在国会之外，但他们可以和那些适巧在国会中有席位的望族阶层一起施展影响力。不过，党所编辑的党通讯，已经对新闻界和地方集会提供愈来愈多的思想性影响。党员缴纳的定期党费，逐渐变得不可或缺；这中间有一部分，必须拿来供中央开销。德国的政党组织，在不太久之前，大部分都处在这个发展的阶段上。在法国，政党发展的这种头一个阶段的某些部分，仍然完全居于主要的地位：国会议员的结合仍然十分不稳定，在国会以外的全国范围上，我们见到的是数目很小的一些地方望族，以及在个别选举活动中，由候选人本人或者他们背后的大支持者为他们拟定的纲领。当然，在或多或少的程度上，这些纲领都是参考国会议员的决议和纲领，再适应地方情况而得出来的。这种体制，起先只在局部上有所突破。主业的职业政治家数目依然很小，主要只包括选出的议员、党总部的少数职员以及新闻工作者。在法国，这类人还包括已得到或正在谋求“政治官职”的官职猎取者。就形式上来说，到此为止的主要情形是，政治仍然是一种旁骛性的副业。在议员中，够得上部长资格的人，数目非常有限，而候选人因为他们的望族性格，更是如此。但是，在政治的经营中有间接的利害关系特别是物质方面的利益关系的人，数目非常大。既然政府部会的一切行政措施，特别是和人事有关的一切决定，在考虑的时候都注意到了它们对选举有利与否的影响，于是各种各样的要求都托付给本区议员去斡旋，以求其实现。而不论利弊如何，部长必须倾听这位议员的话，特别如果这位议员是站在部长的多数党这边的时候——因此，成为多数党乃是每个人的追求目标。个别的议员，控制了他自己选区的一切官职的任命权，以及一般而言他选区内所有事务的各种照顾。反过来，为了连任，议员也必须维持和地方望族的结合。
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［§37 政党组织的独立和强化］ 这种在望族的圈子以及特别是在国会议员支配下的宁静祥和状态，和政党组织最近代的形式，构成十分尖锐的对比。最近代的政党组织形式，乃是民主、普选权、赢取群众和组织群众的必要性，以及在领导上发展出最高度的统一性和形成最严格的纪律这两方面的要求，所共同孕育的产物。望族之支配、国会议员之操纵，都告式微。在国会之外的“主业”政治家，把政党的经营掌握在自己的手中。他们或者是以“企业家”的方式行事——美国的老大（boss）或者英国的“选举经纪人”（election agents），在事实上便是这种“企业家”——或则是领固定薪水的政党职员。在形式上，民主大为广泛化。国会党部不再制定具有最高地位的纲领，地方望族不再决定候选人的名单。现在，已经组织起来了的党员集会选择候选人，并送代表去参加上一级的党会议。这样一级一级的会议可能有好几层，直到全国党代表大会。自然，权力事实上是在那些在组织中持续地工作的人手中，或者是组织的运作在金钱方面或人事方面必须依赖的那些人手里——例如说梅赛纳斯（Maecenas）型的支持恩护者（Mäzenaten），或者强有力的政治利益团体（比如塔曼尼厅〔Tammany Hall〕[5]）。最具决定性意义的，就是这种由人构成的整个机构（在盎格鲁撒克逊国家中，根据其特色，这种机构被称为“机器”〔Maschine〕）——或者不如说指挥这机构的人——向国会议员挑战，有条件把自己的意愿，在几乎是非常大的程度上强加在国会议员的身上。对于党领袖的选择，这更具有特别的重大意义。现在，党魁就是整个机器所追随的那个人，可以无视于国会党团。换言之，这种机器的登场，意味着直接诉求民意认可的民主制（plebiszitäre Demokratie）的到来。
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［§38 党工的期待］追随党魁的党员，尤其是党工和党的企业家，当然会期待他们领袖的胜利给他们带来个人的报酬——不论是官职，或其他的利益。最要紧的是，他们会期待他们的领袖给他们这类利益，而不会期待——尤其不会只期待——个别国会议员给他们这些利益。他们特别期待领袖的人格在党的选战中诉诸民心（demagogische）的效果，会增加选票和人民的托付（Mandate），由而增加权力，使机会尽可能地扩展，好让追随者得到他们所冀望的报酬。为一个自己乐于效忠、皈依的人工作，而不是为一批平庸人物组成的政党的抽象纲领工作，带来的满足是精神性的——这是所有领袖所具备的“卡理斯玛”成分；但这方面的满足，只是党工们的动机之一。
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［§39 政党新旧形态之间的冲突］ 政党的这种〔新〕形态，在和追求自身影响力的地方望族及国会议员的不断潜在斗争中，在极为不同的程度上，有了突破和进展。这种情形，首先在美国发生在资产阶级政党的身上；然后，同样的情形也发生在社会民主党身上，主要是德国社会民主党。没有普遍承认的领袖存在，挫折会接踵而来；而即使有这样的领袖存在，各种各样的让步也无法避免，方能满足党内望族的虚荣和私人利益。但是，在另一方面，党机器也有可能进入党工的支配之下；毕竟，日常的事务原本便是由他们来处理的。按照某些社会民主党圈子的看法，他们的党已经屈从于这种官僚化（Burokratisierung）了。不过，只要一个领袖的人格，具备了强烈的群众吸引力，要党“官僚”向他输诚，仍是比较容易的。〔这是因为〕党工在物质方面或精神方面的利益，都和领袖的吸引力可望形成的政党权力，有着密切的关系。再者，为一位领袖工作，本身便比较有精神上的满足感。可是，如果在一个政党中，党工和“望族”并坐掌握对党的影响力——资产阶级政党常有这情形——领袖的崛起便困难多了。因为这些盘踞着主席团或委员会小职位的望族，正是借着这些职位，在精神上“取得自己生命的意义”。他们对群众政治家的新人（homo novus）身份感到反感，深信自己在政党政治的“经验”（这在实际上确实是十分重要的）上胜过来者，在意识形态上则忧心党的老传统会崩坏；这些，决定了名门望族的行为。党里面一切传统取向的分子，都会支持他们。尤其重要的是，乡村以及小资产阶级的选民都要找寻他们所熟悉的望族的名字，而不信任他们不曾听过的人。不过，这种〔作为群众政治家的新〕人一旦成功，这类选民对他的认定也会更坚定。现在，我们举几个主要的例子，以窥望族式的结构形态和近代政党式的结构形态之间的争斗；我们特别要考察奥斯特罗戈尔斯基（M. J. Ostrogorskij）所描述的直接诉求民意认可形态的抬头。
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[1] 教皇党和皇帝党，是中世纪末期意大利政治中相争的两派。“Guelfen”一词的来源，是德文的“Welf”；这是十二、十三世纪时，企图夺取皇帝地位的一个家族的姓。“Ghibellinen”一词的来源，则是德文的“Waiblingen”，这是当时拥有神圣罗马帝国皇位的德国Hohenstaufen家族的一个城堡的名字。这场斗争的起源是Frederick I Barbarossa（1155—1190）想要统治意大利的野心。意大利各方势力于是有欲拥德国Hohenstaufen家族自重者（皇帝党，Ghibellinen），也有欲引教皇力量抗拒皇帝者（教皇党，Guelfen）。逐渐地，这场斗争扩散到意大利全境，各邦原有派系纷纷向教皇党或皇帝党靠拢。
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[2] 泰勒制度来自美国工程师泰勒（F.W.Taylor）的构想。他在所著The Principle of Scientific Management （London & New York, 1911）一书中，首创“科学管理”一词，提出一套增加工人产量的方法。
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[3] 英国近代史上，共有三次改革法案（1832，1867，1884）；这里所指的是1832年的改革法案。在十八世纪，国会议员的选举依循传统，已无法照顾到人口分布和阶级结构随着工业革命而产生的巨大变化。一些选区早已荒废无人迹，但仍有代表它们的国会议员；这类选区的国会席位，实际上是由国王和大地主贵族所控制。十八世纪末叶，中产阶级及新兴都市（如伯明翰、曼彻斯特）开始推动选举改革。改革的运动虽曾一度因法国大革命造成的反动浪潮而暂时消匿，但十九世纪初开始，要求改革的力量日益强大，终于在1832年由自由党政府通过改革法案。从此，选区的设置较能配合人口的分布，又放宽选举权，使得有权投票的人数增加约百分之五十。但直到第三次改革法案通过，英国成年男子中仍只有百分之四十有投票权。
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[4] 韦伯对“名门望族”的定义，见《经济与社会》第1部分第3章第10节20（pp.290—291），中译见《支配的类型》；参见第2部分第10章第2节（pp.950—951）。
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[5] 塔曼尼厅是纽约曼哈顿地区民主党党机器的俗称。Tammany Society本为美国独立战争后出现的爱国社团之一，十九世纪末二十世纪初，受党老大制度的影响，逐渐腐化，是美国地方政党政治黑暗面的一个象征。
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学术与政治 七
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［§40 早期英国政党的组织］ 首先，我们来观察英国的情形。在1868年以前，英国政党的组织几乎纯粹是一种名门望族的组织。托利（Tories）[1]保守党在农村的支持者，是安立甘（Anglican）国教[2]的牧师，此外的支持者则大部分是学校的资深教师，最主要的则是郡内的大地主。辉格（Whigs）[3]自由党的支持者，主要是非国教派（Nonconformist）[4]的牧师（如果地方上有这种人在）、邮局局长、铁匠、裁缝、绳匠——也就是因为能时常和人聊天，而有机会散播政治影响力的工匠之类的人。在城市里，各政党则按照人们的经济观点、宗教观点或者只是因于家庭中留传的政党观点，而有各自的支持者。但无论怎么样，望族总是政治经营的承当者。在望族之上，另外存在着国会及各政党，包括其内阁和党魁（Leader）——这个人是部长会议的主席或者是反对党的领袖。在党魁之侧，是党组织中最重要的职业政治家——国会党部书记长（Whip）[5]。官职的分配权在国会党部书记长手里，因此求官者必须找他，而他则就这些问题和各选区的议员磋商。在各个选区，也慢慢发展出了一个职业政治家的阶层：在地方上招募来的代理人（Agenten）；起先，这类人不受薪酬，和德国的“心腹人”的情况差不多。但是在这类人之外，选区内又发展出了一类资本主义式的企业家：所谓的“选举经纪人”。这种人的存在，在英国近代以保障选举公正为旨的立法下，是无可避免的。这种立法的目的，是要控制竞选时所耗的费用，以对抗金钱的影响力；它规定候选人有义务申报在选举中用了多少钱。这是因为在英国——那里比原来在德国类似的情形严重多了——候选人在哑掉喉咙之外，还会尝到钱包空扁的滋味。有了选举经纪人之后，候选人只需付他一笔总数；通常选举经纪人会用这笔钱达成最大的效果。在英国，无论是在国会或者在民间，就“党魁”与党内名门望族山头之间的权力分配而言，“党魁”经常居于一种非常重要的地位。这是因于一个迫切的理由：非如此，则不可能有能瞻望全局并因此而具有稳定性的政策可言。不过，国会议员和党内山头大老的影响力，仍然是相当可观的。
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［§41 党务会的崛起］ 在以前，党的组织大体上就是这个样子。这种组织方式是一种混合体，一半由望族来营运，一半是由职员和企业家从事的经营。从1868年开始，“党务会”制度（caucus system）[6]开始发展。起先，这只是在伯明翰（Birmingham）的地方选举中采用，但它逐渐扩及全国。一位非国教派的牧师和张伯伦（Joseph Chamberlain）一起建立了这个制度。发展这个制度的起因，是选举权的民主化。为了要赢取群众的选票，就必须建立起由看来民主化的团体所结合成的庞大组织。在都市的每一个区，都要组成一个选举团体，以使整个经营体系不歇地运动，也使每一件事都最严格地官僚制度化。结果，受薪职员的数目逐渐增加；整体说来，可能已网罗百分之十选民的地方选举委员再从这些职员中选出有互选权利的党干事（Hauptvermittler），作为政党政治的正式运作者。整个驱动力量，在于地方的圈子，尤其是对社区共同体政治有兴趣的人——社区共同体政治，总是最有实质利益可图的地方。这类地方性的圈子，也是筹募资金的第一线。这种新兴的机器，既然已摆脱了国会议员的领导，很快地便开始和原来的掌权者——特别是国会党部书记长——展开斗争。在有地方利益的人支持下，这种机器得胜，国会党部书记长必须认输，和这种机器妥协。结果，所有的权力集中到少数人手中，最后则集中到位于党的顶峰的那一个人手里。在自由党里面，这整个体制的兴起，是和葛莱斯顿（W. E. Gladstone）抢上权力宝座连在一起的。这个机器之所以能够如此迅速地压倒名门望族，是因于葛莱斯顿“伟大的”群众鼓动力的魅力，因于群众坚定地相信他的政策具有道德内容、信任他人格的道德性格。一种恺撒—直接诉求民意认可式（cäsaristisch-plebiszitäre）[7]的因素——选举战场上的专政者——在政治中登场。它十分迅速地有了表现。1877年，党务会首次在全国大选中开始活动，成果惊人：狄斯雷利（Benjamin Disraeli）在他成就的最高峰时刻垮台了。在1886年，这个机器已经完全接受葛莱斯顿个人的卡理斯玛式领导。当爱尔兰自治（Home-Rule）问题[8]出现的时候，整个机器从上到下没有人问：“我们是站在葛莱斯顿的立场上吗？”而是完全听信葛莱斯顿的话，和他一致。大家说的是：“不论他怎么做，我们听他的。”——结果，他们拋弃了这个机器的创造者本人：张伯伦。
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［§42 新式政党机器在几个方面的影响］ 这样的一套机器，需要可观的人事架构。在英国，直接依赖政党政治为生的人，大约有两千之数。当然，纯粹为了谋取官职，或者为了可图之利，而在政治中活跃的人，数目更多，特别是在地方的自治政治中。除了经济上的机会之外，对于党务会中有能力的政治家，还有让他满足虚荣的机会。变成一位“J. P.”或者甚至“M. P.” [9]，在性质上和最大的（也是正常的）野心所发的追求，并非二物。明显地具有良好教养的人（也就是“绅士”），可以达成他们的这种目标。贵族的荣衔，则是最高的目标，特别是对那些以巨金资助的人——党的财务，大约有百分之五十依赖〔这些〕匿名的捐助者。
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那么，这套体制有什么影响呢？在今天，除了少数内阁阁员（和几个独行客）之外，英国国会议员一般而言，都不过是纪律良好的投票动物罢了。在德国，一个帝国议会的议员，至少在自己的桌子上处理私人信件，由而表现他还在为了国家福祉而行动。在英国，连这种姿态都没有必要。国会议员唯一要做的事，就是投票和不要做出背叛党的事情来。国会党部书记长要他到场的时候，他一定要在议场出现；内阁或者反对党领袖有指示时，他必须依令行事。当一个强人式的领袖存在时，全国的党务会机器都绝对控制在他手中；这些机器本身，几乎完全没有意见可言。这样一来，凌驾于国会头上的，是实质上直接诉求民意认可的专政者。他利用党机器把群众召集起来跟从他；对他来说，国会议员仅是追随他的政治俸禄者罢了。
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［§43 英国新式政党机器下的领袖］ 这种领袖是怎么挑选出来的呢？首先，就能力而论，哪一种能力是挑选时的考虑？姑不论在任何地方都是最具决定性的“意志”这个性质，最重要的能力自然是能做具有鼓动群众力量的演说。从以前像柯布登（Richard Cobden）之辈诉诸理智的时代，到葛莱斯顿之善于运用仿佛“让事实自己说话”的技巧，政治演说的性质已经有了许多改变。在今天，我们见到的往往是纯粹诉诸情绪的手法。救世军在鼓动群众的时候，所用的也就是这类手段。今天的情形，我们可以称之为“利用群众的情绪而建立的专政”。不过，因为英国国会里非常发达的委员会制度的缘故，任何有意进入领导阶层的政治家，都能够而且必须参与委员会的工作。近几十年来所有重要的阁员，在背景上都有这一段真实而有效的工作训练。这套从提出委员会报告到公开检讨其中建议的实际作业，保证了这段历练有其选才的实际效果，把那些除了做动人演说外别无所长的人淘汰掉。
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［§44 早期美国政党的发皇］ 以上是英国的情形。可是和美国的政党组织比较起来，英国的党务会制度不过聊具雏形。在美国的政党组织身上，直接诉求民意认可这个原则，得到了特别早，也特别纯粹的表现。照华盛顿的理念，他所缔造的美国，应该是一个由“绅士”（gentlemen）来治理的共和国。在他那个时代，“绅士”指的是地主或者受过大学教育的人。在开始的时候，美国的情形也确实是如此。当政党初度开始组织的时候，众议院的议员声称自己才是领导者，一如名门望族在英国当道时的情形。当时，党的组织相当松散，直到1824年都是如此。在某些地区——这些也是最先展开近代发展的州——党的机器在1820年以前便在成形中了。到了杰克逊（Andrew Jackson）这位西部农人所支持的候选人当选为总统，旧传统终告推翻。1840年初期，当重要国会议员如卡尔霍恩（John C. Calhoun）和韦伯斯特（Daniel Webster）从政治生活退休之后，主要议员对党的领导便正式结束，因为到了这时候，国会面对全国性的党机器，几乎所有的权力都被夺去了。直接诉求民意认可制的“机器”能如此早就在美国有所发展，原因是唯有在美国，行政部门的首脑，也就是——这是最重要的一点——分派官职的首脑，乃是在直接诉求民意认可制下投票选出的总统；以及因于“三权分立制”，总统职权的行使几乎独立于国会。因此，在总统当选之后，官职俸禄者真正的掠夺对象，也就被当作战利品而分发到手。在杰克逊时代，“猎官制”（spoils system）[10]相当系统地被化成一项原则,其后果也已成形。
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［§45 猎官制］ 这种猎官制，这种以联邦官职奖赏得胜候选人的跟随者的做法，对于今天的政党构造来说，代表着什么？完全没有定见（gesinnungslos）的政党互相对立；它们纯粹是猎官者的组织，端看如何能获得选票，而拟出随时可以改变的纲领；它们立场的改变，即使在别的国家有类似的情形，在程度上也无法相比。各政党都是完全地、绝对地以最重要的选战为着眼点来配备设计的。至于最重要的选战，自然是指有关官职分派的选举：联邦总统及各州州长的选举。各政党在“全国代表大会”（national conventions）中，决定纲领和候选人，不受国会议员的干预；这个党代表大会，又是在形式上非常民主地由各地代表团所组成；这些代表的授权委托，来自党的最基层投票人会议：“预选会”（primaries）。在预选会的阶段，出席党代表大会的代表，便已是在总统候选人的旗号之下当选的。在各政党的内部，最激烈的斗争，是在“提名”（nomination）的问题上。在总统的手中，大约有三十万到四十万个职位，要由他来指派；这些任命，只须和各州来的参议员谘商即可。因此，参议员是有权力的政治家。对比之下，众议院在政治上来说权力甚微，因为它不能过问官职的任命，而阁员们既然只是总统的助手，那么因为总统独立于所有的人（包括国会）而从人民得到正当性，阁员便可以独立于〔众议院的〕信任或者不信任，径自执行职务。这便是“三权分立”的一个结果。
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以这种运作方式为基础的猎官制度，在美国之所以在技术上有可能，是因为年轻的美国文化经得起这种纯粹素人的管理方式。挟三十万到四十万个这种除了有功于党之外，本身再无其他资格的党人——这种事态当然不可能不造成严重的弊害。举世无匹的腐败和浪费，只有这样一个在经济机会上尚没有受到限制的国家才能承受得起。
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［§46 党老大］ 现在，随着这种直接诉求民意认可式的政党机器登场的人物，是“老大”（Boss） [11]。老大是什么？他是一种自行计算得失风险而经营选票的政治上的资本主义企业家。他可能以律师、酒店老板或者类似场所的经营者身份，也可能以借贷收息者的身份，开始发展关系。从这里出发，他把线放长，直到他能“控制”某一数目的选票。到了这一步，他开始和邻近的老大建立联系，借助于热情、机巧特别是审慎，他赢得同道先辈的注意；从此，他开始爬升。对于党的组织，老大是不可或缺的。这种组织，集中在老大的掌握中。资金中的最大部分，是由老大所提供的。他哪来的资金呢？有一部分，来自党员的捐献，特别是从借老大和党的帮助而获得官职的官员的薪金抽成。再者，有贿赂以及办事的酬劳。若有人想触犯法网而不受处罚，他必须得到老大的默许；这时他必须付出代价。不然的话，他就会立刻惹麻烦上身。但是仅此，尚不足以积累起经营所需的资本。要从大财阀手中拿钱的时候，必须由老大做直接的收受者。大财阀不会愿意把为了选举而捐的钱，交给受薪的党职员或其他任何必须留下公开账目记录的人。对这种以资金援助选举的资本家圈子来说，在财务问题上精明审慎的老大，乃是最自然的受赠者。典型的老大是一种绝对冷静的人。他不求社会上的荣誉；在“上流社会”中，“职业性的人物”（professional）是受人轻蔑的。他所追求的只是权力，因为这种权力乃是财富的来源；但是他也为了权力本身而追求权力。和英国的党领袖（leader）对比，美国的老大在暗中工作。人们不会听到他做公开演讲；他只对演讲者提示配合目的该说什么，但是他自己保持缄默。除了联邦参议员的席位之外，通常他不接受官职。因为根据宪法，参议员参与官职的任命，重要的老大常亲自拥有参议院的议席。官职的分派，首要是看对党的功绩；但也常有凭出价拍卖官职的情形发生，个别的官职有其固定的价码。这样一种出售官职的制度，在十七、十八世纪包括教廷在内的君主制国家中，也早已存在。
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