1702489277
第一章 清末的城镇乡自治与自治区设立问题——以江苏苏属地方自治筹办处的管辖地区为中心
1702489278
1702489280
导言
1702489281
1702489282
清末中国由于受到来自西方列强的外力冲击，开始形成所谓的“中国”意识。此一结果使得中国人萌生了对领土空间的扩展以及疆界的认识，亦可说是清末以降国家建设过程中产生内外疆界的过程。[1]若把焦点放在地域社会来看，清末新政各项政策施行之际，学区、商会和警察的管辖范围，通过设立地方自治区，以地域社会作为组成统一国家的单位，呈现出 “领域化”的面向。[2]本章针对地方自治的实施、进展过程中，解析关于地域社会“领域化”加深地方对立的情况，以及由此形成的地域意识。[3]
1702489283
1702489284
关于地方自治与地方精英阶层间的关系，近年从制度史的角度讨论引进自治及运行的实际情况，已有许多新的研究成果。其中，黄东兰以制度传播为路径，分析地方自治制的引进。她以清朝如何借鉴明治日本的制度出发，细致地分析了地方自治的内容及其运营情况。[4]然而，由于她着重在中、日两国的对比，因此并未充分展示对清朝地方自治内部所造成的影响。在清末地方对立问题上，人们以“固有之境界”“固有之习惯”为由，各执一词，显然清末地方自治引进以前，处理“地方公共事务”早已存在着自治的性质。笔者认为，如此情况对于思考清末地方自治内部因素的影响，是不可或缺的。
1702489285
1702489286
曾有学者指出过这一点：明末以降随着人口增加，商业化和城市化等社会发展，使得清代一成不变的行政、财政体系，早已无法满足这样繁重的行政服务需求，因此由地方精英阶层补充了这些行政机构缺失的职能。例如，在四川省有绅粮所筹组的公局，负责相关事务；[5]又如清朝后期江南地方精英主导的善堂事业，更将网络深入至大镇等地，便是最为显著的事例。[6]这些机构并非纯粹民办，而是必须获得官方的税收支持，具有官民合办的性质。然而，清末新政为地方带来制度化的同时，自治与官治领域间界线所产生的变化，也逐渐成为地域社会内部对立的原因。[7]
1702489287
1702489288
在田中比吕志的著作中，曾对引进地方自治而导致的官民关系与地方政治结构的转变作过探讨。田中指出，过去以非官方形式负责地方公共事务的地方精英，随着清末议会召开而登上政治舞台，使得他们与知县、胥吏等既得利益者之间形成对立。同时，位居行政机构末端的地方精英，对己方阵营加以笼络，重组地方的政治生态。[8]尽管如此，笔者认为：对于首次在政治体系中被正式定位的城镇乡等层级的行政区，有必要探讨其地方自治的开展，并从中寻求地域社会的意义。
1702489289
1702489290
基于上述问题意识，本章以下列两点考察地方自治对地域社会的影响。第一，着眼于首次在政治体系中被正式定位的城镇乡层级的行政区，厘清清末地方自治的内容。第二，以县下属且相当于并列关系的城、乡自治区为焦点，分析它们之间存在的不均衡关系。自治区的设立以民间“固有之境界”为根据；若以乡自治区为例，则是参照负责各种地方公共事务管辖范围的慈善组织和团练而设立。[9]然而，以往县城在县政中所具有的优势，使得其在设立自治区时具有重要的影响力，因而成为这些不均衡关系的一项重要因素。因此，在自治区设立的纷争过程中，如何解释“固有之境界”，成为争论的焦点，有必要从当事者双方的立场来考虑这一争论。基于上述两项重点，本章探讨自治区设立过程中产生的纷争及内容，考察城镇乡级别所包含的地域社会领域化问题，以及通过领域化过程形成了何种地域意识。
1702489291
1702489292
以下从三方面来说明。一、从清末城镇地方自治章程内容及特征，考察城自治区和乡自治区的差异。二、概观江苏苏属地方自治筹办处（由江苏布政使管辖，以下简称“自治筹办处”）管辖下州县厅的城自治区设立问题，并以自治筹办处管辖的常州府武进县、阳湖县（以下若无特别标注一律简称“武阳”）为例，对比邻近地区的情况，探讨成立城自治区所带来的地域对立。三、通过设立乡自治区的过程及言论，考察由实施地方自治制度所产生的地域意识。
1702489293
1702489295
第一节 从《城镇乡地方自治章程》看城区与乡区
1702489296
1702489297
清末地方自治时期，省级议事机关为谘议局，而州、县、厅与城、镇、乡则分别成立议事会；其中最基层单位——城、镇、乡自治区设有董事会与乡董，作为执行机关。[10]依据王树槐的整理，地方自治进展情况为：县级以下引进地方自治，是在成立自治筹备机构与自治研究所，并实施户口调查之后，从城镇乡等层级设立自治公所而开始。城厢自治公所大致在宣统二年（1910）1月到2月之间成立，由于在武阳发生问题，延迟了成立时间。江苏布政使管辖地区的居民对镇乡自治的态度相当积极，宣统三年（1911）初已有70多个乡请求提前实施；辛亥革命前，在420个镇、乡自治区中，成立了320个自治机构。另外，县级行政区也有同样的倾向，与江宁布政使管辖地区的州县形成鲜明的对照。[11]
1702489298
1702489299
在具体分析由自治带来的纠纷之前，此处要先对自治章程的内容作一说明。县级以下的地方自治相关法规，分别有如下几种章程：县级的《府厅州县地方自治章程》与《府厅州县地方自治选举章程》，以及城镇乡层级的《城镇乡地方自治章程》与《城镇乡地方自治选举章程》。[12]
1702489300
1702489301
黄东兰详细地探讨了清末中国从日本引进的地方自治制度及其变迁。她分析天津县的自治章程，参照了日本的府县制，所以具有浓厚的官治性质。同时她还阐明，清末的地方自治中，教育、实业、水利、卫生等事务范围的权限都交给了议会，以补充官治的不足。[13]从《城镇乡地方自治章程》中，也可看到同样的制度变迁。黄东兰还指出，日本地方自治实际上是官治与自治一体化，并成为中央集权行政体制的末端机构。与此相比，参照日本市制、町村制而制定的《城镇乡地方自治章程》，是为了贯彻官治未能完成的各项自治业务，也就是说具有“辅助官治”的特征。[14]
1702489302
1702489303
黄东兰的分析着眼于官治与自治的关系，并明确揭示出两国之间的差异，给了我们丰富的启发，然而其论点也留下许多值得探讨的余地。其中，清朝地方自治的内在影响因素，亦即清末设立城自治区对地方自治制与地方政治所带来的影响，还未能作充分的分析。城镇乡自治区在制度上是属于县的下级单位，应为同级别的自治体；然而在实际行政中并没有被平等对待。位于县城所在地的城区，与乡村所设立的乡区（“乡”与“镇”的区别是根据人口多寡而定，以下如没有特别注记，镇区与乡区的含义亦同）之间，在施行自治事务时，便产生种种矛盾与对立。[15]原因在于，以往统治结构中，城区精英在县政上具有私人的影响力，这就与在新开放的政治空间里得以施展政治主张的乡区精英发生了对立与冲突。[16]
1702489304
1702489305
为了明确下面所分析的设立自治区的纷争背景，先将《城镇乡地方自治章程》之中有关成立自治区的内容稍加说明。据章程的第一章第二节“城镇乡区域”，自治区是按照以下的原则而制定：[17]
1702489306
1702489307
第二条 凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。
1702489308
1702489309
第三条 城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。嗣后城镇乡区域，如有应行变更或彼此争议之处，由各该城镇乡议事会拟具草案，移交府厅州县议事会议决之。
1702489310
1702489311
从这几条规定可以看出，自治区边界的划定十分简洁，实际运用时会产生不少问题。关于城区设定虽有“城厢地方为城”的记载，然而对“厢”的解释，即城郭外到哪里算是城区的界线，成为一大问题。因为，与城墙邻接的乡自治区之间本就存在利害冲突，此时又成为“固有之境界”的根据，经常由于双方所依据的惯例不同，解释也就有所差别。
1702489312
1702489313
依照住民习惯认知的“固有之境界”，其解释往往基于现实利益所带来的影响。首先举出议员名额及其权限。在章程第二章第一节“员额及任期”中提到，城、镇议会以二十名为定额，规定每五千人则增加一人，并规定乡级议会以六至十八人为范围，根据实际人口数目加以调节。可以看出：自治区扩大的背后，存在着扩大本地议员势力的企图。
1702489314
1702489315
现实利益的第二点是经费问题。关于自治范围内各项业务的所需经费，章程第五章“自治财政”中规定：一、本地方公款公产，二、本地方公益捐，三、按照自治规约所科之罚金。从有关自治财政的种种项目中可以清楚看出，自治区财力依靠的是所居住市镇与市街所负担的公益捐。公款公产则是以善堂为首的慈善组织，以及地方公共事务所使用的房地产和公共资金来维持，和公益捐一样，住在市镇、市街的绅董与之具有极深关联，得以管理、运用这些公产公款。[18]城镇乡议会拥有学务、卫生、公共事业、慈善组织等相关自治事务的审议权，因此自治区的设立方式不同，所能动用的经费与人才也有很大的差异。如此情况使得“固有之境界”的运用，变得更加复杂化。
1702489316
1702489317
而且，设立自治区时似乎发生了许多问题，自治筹办处通过四条“区域标准办法”来应对：[19]
1702489318
1702489319
（甲）城区域以城厢为准。厢之界划未定者，以街市毗连为断，不拘区图。但中间间隔半里以上者，得以毗连论。
1702489320
1702489321
（乙）镇乡区域以旧时某镇某乡所辖各都图为准（其他与镇乡同等之名称应比照办理）。
1702489322
1702489323
（丙）凡镇乡固有区域不满五十方里者应行合并；过三百方里者应行分析。
1702489324
1702489325
（丁）凡一街市跨连二镇乡以上，同在本州厅县内者，当以小者合并于大者。
[
上一页 ]
[ :1.702489276e+09 ]
[
下一页 ]