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近代法律人的世界 国家主义与团体统制
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——马寅初工商社团立法思想的演进理路
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董志鹏
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摘要：马寅初学成归国后，面对中国的政治混乱和经济贫弱，倾向于李斯特国家主义思想，期待出现强力政权以推动中国经济建设。南京国民政府成立初期，马寅初在立法院负责经济立法工作，主持了《商会法》《工商同业公会法》《工会法》等一系列工商社团立法，试图通过立法树立政府在工商界中的权威，实践其发展经济、富国强民的理念。20世纪30年代，中国内忧外患加重，马寅初力主通过团体统制挽救经济困境，并促成工商社团统制的法律化，主导了《工商同业公会法》的修正和分拆。随着国民党统治的恶化，他的美好愿望不免落空，但他为中国的经济发展和法制进步付出了不懈的努力。
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关键词：马寅初 工商社团 国家主义
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近代中国的知识阶层有着中西文化交流碰撞的特殊背景，在中国社会的近代化进程中产生了重要作用，马寅初是其中经济法制领域的代表人物之一。学界对马寅初的研究较多关注其“新人口论”及其在民国时期的经济财政思想，而关于他对经济法制贡献的研究则并不多见，马寅初曾长期担任南京国民政府立法委员并参与多项重要立法，学界较少注意他关于工商社团立法的理论主张。[1]本文主要根据马寅初本人的相关著述及《立法院公报》《申报》等资料，试对马寅初工商社团立法的理念及实践做一探讨，以管窥中国近代知识阶层对经济法制建设所做的贡献。
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一 清末民初工商社团法制概况
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工商社团是工商界基本秩序的载体。中国传统王朝体制下，工商业者居于四民中的“末业”，国家少有以立法来加以保护和规范。“当法律不能完全保护时代，都会中之商人必有一种社团的自治制度发生，为各国所同有之现象”，[2]在法制缺失的环境下，中国工商业者以同业或同乡关系作为联结纽带，组织了公所、公会等多种形式的团体，通过行业自治谋求生存发展。
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近代国门洞开后，工商业逐渐得到官方重视，政府为了广辟财源，开始对工商社团加强国家干预。清末颁行的《奏定商会简明章程》标志着近代工商社团法制的诞生，民初颁行的《商会法》和《工商同业公会规则》则进一步将商会和同业组织都纳入国家法制管辖范围。除了商界团体，随着近代工人群体的发展壮大，工会立法的必要性也日渐凸显，民初政府先后拟定了数部工会法草案，但其对工会的政策一直比较矛盾，加之政局不稳，工会法始终没有正式颁行。[3]
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清末民初的工商社团法制初步确定了国家政权与民间工商社团之间的权力边界。政府承认商会在工商界居于主导地位，商会代替政府行使部分工商行政的管理职能，对同业公会的设立和运营都有一定的干预权。在这种管理模式下，同业公会与商会有紧密的业务关联，构成了事实上的从属关系，但并未得到法律的明文承认。而对于工会，由于其成员是处于社会底层的工人，在利害关系上往往与工商业主居多的商会和同业公会截然相反，商会多对其采取限制打压政策。总体而言，由于清末民初的立法者缺乏对民间工商秩序和现代经济运作的了解，其所颁行的工商社团法规难以树立国家的法制权威，而是偏向于对工商界既有秩序的维持，政府对工商社团的干预力度较弱，工商社团的组织体系比较随意和混乱。
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国民革命时期，国共合作发起了广泛的民众运动，动员各种职业、各个阶层的民众组成团体，参与“革命的破坏”，工商界也被卷入其中。北伐一路所向，各地工会运动风起云涌，而商界也出现了国民党指导下的“革命组织”——商民协会，其矛头直指原有的商会，在多地发生了商民协会与商会的冲突。[4]南京国民政府成立初期，工商界正处于混乱之中，大大小小的工会不时组织罢工，而商界各种名目的社团并立，在结社自由的旗号下，彼此互不统属，也没有统一的指挥，会员之间经常发生冲突：“商会与商民协会同时并立，同业公会与分会亦同时并立，且有区会、商人总会、店员总会、摊贩总会等等杂厕其间，所属会员，各为拥护其团体起见，挑拨构煽，攻击陷害之弊窦，势必如猬毛而起，其纠缠纷扰坏乱之险象，必无法遏止。”[5]工商社团间的各种纷争给工商业发展造成极大阻扰，亟待通过法制加以整理规范。
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1928年6月，国民党颁布了《人民团体组织方案》，将商会、工会等归入“人民团体”中的职业团体一类，并明确提出“本党对于依法组织之人民团体，应尽力扶植，加以指导”，[6]从而将工商社团的立法提上议事日程。国民党推进工商社团立法，既是为了恢复工商业正常秩序，也含有以“党治”的理念加强对民间社会控制的意图，希望将各类工商社团都纳入为国民党服务的民众体系中，立法则是实现其控制和干预的重要手段。而马寅初等一批有着高等教育背景的立法委员，秉持法治精神，希望通过立法实现国家的富强和统治的规范，并在技术层面追求立法的精致和体系的完善，在工商社团法制建设中体现了专家的独立性。
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二 国家主义主导下的工商社团立法
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马寅初于1882年出生于浙江省嵊县，先后求学于天津北洋大学、美国耶鲁大学和哥伦比亚大学，“初入耶鲁大学，毕业得文学士，继入哥伦比亚研究政治经济，复得文学硕士哲学博士学位，更入纽约大学商科两年于会计统计等学作高深研究”。[7]学成归国后，他曾短暂在北洋政府就职，不久即感到与官场习气不合，经蔡元培推荐转投北京大学任经济门教授，并深得蔡元培赏识，先后担任经济门研究所主任、教授评议会评议员、教务长等职务。马寅初任教期间一边教书育人，为中国培养经济学人才；一边通过演讲和著书立说宣传经济学理论知识，探讨中国的经济问题。其学识很快得到各界认可，成为中国经济学界公认的一流专家。
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国民革命兴起后，马寅初以经济学者的职业理性密切关注着时局变化，期待胜利者会对中国的经济问题给予重视，“将来哪一派可以成功，是很难说的。不过我们总希望他们成功之后，能够产生一种好的经济政策”。[8]1927年6月，形势已渐明朗，马寅初应蔡元培等老友之邀，怀着对“产生好的经济政策”的期待离开北京大学南下浙江，加入国民党政权，[9]并于1928年11月入选南京国民政府立法院第一届立法委员，[10]自此开始了连续4届、长达近20年的立法生涯。
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加入国民政府初期，马寅初的经济思想中有着比较明显的国家主义倾向。他认为，古典自由经济理论难以解决中国的实际问题，虽然自由贸易说被奉为当时西方经济学的经典理论，在中国经济学界“尤足动人听闻”，[11]但考之现状，中国经济已经濒临崩溃，“自民国成立以来，中国之国际贸易，无一年不为入超，已如前述。其所恃弥补者，厥为借债，故今日苟复若是，则势必有无力偿还而沦于破产之时”。[12]在这种情况下，实行自由贸易政策，无异于经济自杀。
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相较之下，德国李斯特历史学派的国家主义显然更符合马寅初对新政权经济政策的预期。李斯特认为，自由贸易理论并不具备普遍适用性，而仅仅适合先进的工业国，落后国家只有采取贸易保护主义，提高本国的生产力，才能实现本国经济增长。“如果任何一个国家，不幸在工业上、商业上还远远落后于别国，那么它即使具有发展这些事业的精神与物质手段，也必须首先加强它自己的力量，然后才能使它具备条件与比较先进各国进行自由竞争。”[13]
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李斯特的理论对近代德国的迅速崛起产生了重要作用，马寅初则将此理论联系到中国实际中，认为“在昔德国情形，与中国相仿”，德国正是由于采纳了李斯特对内推行自由贸易、对外实行保护政策的主张，才能够“顿然富强”，贫弱之中的中国显然可以学习德国的经验，“吾国可效法之处甚多”。[14]
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要实现有效的贸易保护，促进国内经济发展，政府必须具有统一的权威，李斯特的理论体系即以国家地位作为其基础。[15]马寅初也认为，李斯特学说之所以能让德国迅速富强，很重要的一点就在于强力政权的存在，有“俾斯麦为相，行其学说”。[16]
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南京国民政府在成立之初曾有一番“其兴也勃”的气象，此时的马寅初也颇有一展身手的抱负，希望能够借立法院这一舞台实践其发展经济、富国强民的理念。作为国内经济学界的代表人物，他在立法院先后担任经济、财政委员会的委员长和商法起草委员会的负责人，主持和参与了多项重要经济立法，包括《商会法》《工商同业公会法》《工会法》等工商社团立法，使原本零乱的工商社团法规初步形成了具有内在联系的体系框架。
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1929年1月，按照立法程序，国民政府工商部拟定了《商会法》《工商同业公会条例》两部法律草案送交立法院。马寅初是立法院经济法、商法委员会的负责人，主持了对两部草案的审查并做出多处重要修正，[17]1929年八九月间相继颁行的《商会法》《工商同业公会法》即以马寅初提交的修正案为蓝本。1933年，马寅初还写了一篇专文《新〈商会法〉与〈工商同业公会法〉》，就两部法律的特点、意义等问题进行了详细探讨，以其经济学家兼立法委员的身份对这两部法律做出了具有权威性的诠释。[18]
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通过对比两部法律的原案与修正案，结合马寅初所做的诠释，可以发现《商会法》与《工商同业公会法》的立法思想中体现了明显的国家主义构思，否定了北京政府时期政府下放权力、以商会作为工商秩序主导的格局，试图将权力收归政府，树立国家在工商界秩序中的主导地位与权威。
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马寅初的修正案在诸多方面都加强了政府对社团的直接干预权。如关于商会职员的解任，原案规定由商会会员大会自主决议解任，修正案则加入“由工商部或地方最高行政官署令其退职”，[19]政府可以直接取代会员大会，决定商会职员退职；又如关于商会解散后的清算，原案规定重大清算事项应由商会会员大会议决后执行，“不能议决时清算人得自行决定之”，修正案则在对清算人的决定权的规定中加入行政干预，“非经地方最高行政官署核准不生效力”。[20]关于传统的公所、会馆等同业组织的地位，原案延续了民初《工商同业公会规则》允许新旧形态并存的思路，提出对已有的同业组织“均得照旧办理”，承认既有事实，修正案则明确要求，对于法令公布之前已有的同业组织，不论其名称为行会、公所、会馆或其他，“应于本法施行后一年内依照本法改组”，[21]仅承认经过政府核准设立的同业公会具有合法性，否认传统同业组织的既有事实具有合法性，从而将新旧组织统一纳入政府管辖之下。
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马寅初的修正案降低了商会的法定规格，削弱了商会的权限和组织。在商会设立核准权限方面，自清末颁布《奏定商会简明章程》以来，省一级商会的设立一直都由中央政府的实业主管部门加以核准，体现了商会较高的地位。原案对商会的设立核准沿用传统，规定由“地方主管长官转呈省或特别市政府转报工商部核准”，修正案则将核准权下移到地方，改为“呈请特别市政府或呈由地方主管官署转呈省政府核准设立，并转报工商部备案”，[22]商会设立由中央核准的传统至此被打破。在商会联合会组织方面，民初普遍存在各省乃至全国的商会联合会，对国家政权架构隐有分庭抗礼之意，原案对商会联合会的设立的规定为并不需要官方核准，修正案则要求设立全省商会联合会需要省政府核准，设立全国联合会需要工商部核准；[23]原案给予了商会联合会较高权限，“应援助及监督所属各会职务之执行”，修正案则将此删除，否认商会联合会对其他商会的监督权，以限制商会的纵向组织力。[24]
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以修正案为基础的新法规是对民初时期主要依赖商会和国民革命时期完全否定商会两个极端的折中，既承认商会的合法性，又削弱商会在工商界中的地位，以确立国家法制的权威。新法规既然明确了商会、同业公会的合法地位，那也就昭示了作为商会对立方的商民协会的最终命运，“商民协会之组织与新法规之原则，大相径庭，殊不适于现今商运之方针，有取消之必要”。[25]1930年2月，国民党中央执行委员会第70次常务会议通过决议，限期撤销全国各地商民协会，[26]在帮助国民党完成“革命的破坏”使命后，商民协会最终被国民党抛弃。
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