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行政诉讼法学（第三版） 第七章 行政诉讼的审理规则
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内容摘要 行政诉讼在我国是解决具体行政行为合法性的诉讼活动，因而具有一些区别于其他国家行政诉讼或司法审查的审理规则。本章着重对我国行政诉讼的审理对象、审理标准及行政诉讼的法律适用进行介绍。我国行政诉讼的审理对象在目前是行政机关作出的具体行政行为；行政诉讼的审理标准主要是行政行为的合法性标准；行政诉讼的法律适用在遵循一般法律适用规则的基础上还具有其特色，主要是法律、法规的依据性地位和规章的参照性地位。
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学习重点 行政诉讼的审理对象；行政诉讼的审理标准；法律、法规在行政诉讼中的地位；参照规章的含义。
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行政诉讼法学（第三版） 第一节 行政诉讼的审理对象
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一、行政诉讼审理对象的含义
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我国现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一条也就在法律上为我国各级法院审理行政案件确立了较为明确的审理对象。然而，对这一条的理解在实践中却存在一些偏颇，这也导致了行政诉讼实践中出现的法院、行政机关共同开庭审理原告的情形。其实，在我国行政诉讼的审理对象是指人民法院在审理公民、法人或其他组织与行政机关之间的行政纠纷中，法院的审理核心在于判断行政机关的具体行政行为的合法性问题。这也体现了我国行政诉讼在审理原则上的独特性，很好地体现了行政诉讼保护公民合法权益的立法旨意。具体而言，这一条的含义包括以下几点：
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1.行政纠纷的审理主体是人民法院。我国宪法赋予法院以审判权，一般认为包括了行政审判权。因而，公民、法人或其他组织对行政机关在行政管理活动中作出的具体行政行为不服而向人民法院提出诉讼请求时，人民法院便取得了对该纠纷的审理权，哪怕是行使行政权的各级行政机关也必须接受法院的审理。这也就在法律上明确了行政诉讼审理的主体，从而排除了行政机关在行政诉讼中审理原告的可能性。
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2.人民法院审理的是作为被告的行政机关，而不是作为原告的公民、法人或其他组织。行政诉讼在英美法系国家也被称为司法审查，其针对的主体是行使公权力的主体，绝非是行使私权利的主体。在我国的行政诉讼制度上，行政诉讼审理所针对的主体也是行使行政权力的行政机关。这里的行政机关是广义上的，它是指在行政管理活动中行使国家公共行政权的各级行政机关以及得到法律、法规授权的行使公共管理职能的其他组织，包括被授权的社会团体、事业与企业组织、基层群众性自治组织以及有关的技术检验鉴定机构等。如工会、律师协会、注册会计师协会、村民委员会、公立大学等。
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3.人民法院在行政诉讼中针对被告的具体行政行为进行审理。作为被告的行政机关在其行政管理活动中会作出各种行为，包括：具体行政行为、抽象行政行为等。法院审理所针对的是行政机关作出的具体行政行为，当然，具体行政行为概念在理论上也是颇具争议的，一般认为具体行政行为是指行政主体针对特定相对人所作出的行为。结合我国《行政诉讼法》及最高人民法院的司法解释的规定，我们认为行政诉讼法上的具体行政行为是指具有行政职权的机关与组织在其管理活动过程中作出的对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响的行为。这一点就排除了法院在行政诉讼中对行政机关从事具体行政行为所依据的抽象行政行为进行审理的权限。在我国，法院没有权力在诉讼中针对抽象行政行为进行审理，更没有权力在其判决中直接宣布某一行政机关作出的具有普遍约束力的抽象性规范违法或无效。行政诉讼只针对行政机关的具体行政行为，不针对行政机关的抽象性行为。这里的具体行政行为包括行政不作为，因为具体行政行为的概念就是包括了作为和不作为的形态，绝不是仅仅指作为形态。行政机关的不作为也是法院的审理对象。
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4.法院审理的是具体行政行为的合法性，而不是合理与否的问题。行政诉讼制度是一种针对行政机关行为的外部监督方式，其涉及到行政权与司法权的关系，而一般认为司法权不能代替司法权作出判断、不能干涉行政裁量权。因而，行政诉讼只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性问题。行政系统内部就可以从合法性与合理性两个方面进行全面的监督与审查。虽然行政诉讼制度没有行政系统内部的监督方式细致与深入，但其具有一套较为完整的确保公正实现的程序机制，从而，其往往是任何一个立志于法治国家建设的国度都必须建立的一种针对行政机关的监督机制。在我国，判断具体行政行为合法与否的标准主要是从具体行政行为的证据情况、适用法律情况、法定程序的遵守等方面进行审查。这也就是下节要重点阐述的审理标准的内容。
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5.行政诉讼的审理对象决定了行政诉讼审理结果即行政判决也是针对具体行政行为的合法性作出的。行政诉讼是针对被告的具体行政行为合法性进行审理的，因而，经过了这样的审理程序而作出的行政判决也是针对行政机关的具体行政行为进行的合法与否的判断。法院对具体行政行为作出了否定性判断，也不必然证明法院就已经在法律上对作为原告的权益作出了肯定性保护，原告权益是否会得到法院的支持还要具体分析法院作出判决的理由及内容，比如法院以违反法定程序为由撤销行政行为时，这与原告的实体权利得失并无必然关系。反之亦然，法院对具体行政行为作出了肯定性判断也不等于法院就必然对原告的所有权益作出了否定性判断，这是因为法院只审查行为的合法性，不涉及合理性问题，更何况随着社会的迅速变迁与发展而产生的法律、法规变化问题也牵涉其中。
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二、行政诉讼审理对象的立法理由
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行政诉讼作为一种解纷机制，为什么其主要只对纠纷的一方即行使行政权力的行政机关的行为进行审理，而不审理原告行为的违法与否呢？这主要是由我们行政诉讼制度的本质、特点与目的决定的，具体理由可从以下角度进行分析：
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第一，行政诉讼本质上是司法权对行政权的监督，司法权不能与行政权联合来审理原告行为的违法与否。行政诉讼的启动是因为原告对行政机关的具体行政行为不服，如果在行政诉讼中法院和行政机关共同审理与确定原告的行为在法律上是否违法，并在此基础上判断被告行为的合法与否，就势必造成无人再愿意提起诉讼的情景，司法权对行政权的监督也就沦为空话，司法权在事实上成为了行政权的附庸与帮手。这也是与我们宪法上权力分工的目的相违背的。司法权与行政权在不同机关之间进行分配就是要发挥各自的功能，以此为社会秩序与长治久安作贡献。司法权与行政权在行政诉讼中共同审理原告不利于解决行政纠纷，而一个社会存在一个顺达与通畅的解纷机制是该社会长治久安的基本条件。
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第二，原告行为违法并不必然证明被告的具体行政行为就合法，即使原告的行为是违法的，其也可能存在值得法律保护的利益。具体行政行为的违法不完全取决于原告行为的性质。被告的行为违法可能是实体上的违法也可能是程序上的违法，只要是其中的一方面违法即会存在侵害原告合法权益的情形。在行政诉讼中最容易引起审理对象上混乱的原因就在于涉及两个实体违法的问题：一是原告在行政程序中的实体违法；一是被告在行政程序中对原告的违法行为进行处理的职权违法行为（注：马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第82页。）。在这两个违法行为中，行政诉讼的审理对象是判断行政机关的行为到底在法律上是否符合法律的要求，在有些情况下即使原告的行为在法院看来确实是违法的，但法院只要审理发现被告的行为也违法，法院就应当对行政机关的行为作出否定的评判。至于原告违法的责任追究应当由行政机关在行政行为中加以解决，构成犯罪的则由刑事司法机关予以追究。总之，行政机关行为的合法性与否与原告的行为无直接的关系，不能单纯从原告行为的违法性自然得出被告行为合法的结论。
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第三，行政诉讼以被告的具体行政行为为审理对象，也是追究与惩戒违法行政行为，促进行政机关依法行政的必然要求。行政机关作为行使行政权的主体，在其行使职权的过程中极易侵犯公民的合法权益，如果不加以监督，公民权利在行政机关面前将失去保障，我们提出的构建法治政府的目标就无法实现。在行政诉讼中运用具有一定独立性和公正性的国家司法权来审理行政行为，是对构建法治政府的促进与推动，同时也是法治政府的必然要求。
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第四，以被告的行政行为为行政诉讼审理对象，也是由行政诉讼的目的决定的。中国行政诉讼的目的是保护公民的合法权益，这主要是从行政诉讼制度的宪政背景、行政职权的特殊性、行政诉讼的特殊性等方面得出的必然结论（注：马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70—71页。）。在这样的诉讼目的下，行政诉讼的审理对象不可能是原告的行为，而必然是行使公权力主体的行政机关的行为，否则，行政诉讼的目的就无法实现。
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三、特殊情况下的审理对象
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1.不作为诉讼中的审理对象
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不作为诉讼是指公民、法人或其他组织在申请行政机关作出特定的具体行政行为，而行政机关未作出任何表示的情况下提起的行政诉讼。广义的不作为诉讼还包括行政机关明确拒绝作为的诉讼，这种诉讼是在公民、法人或其他组织申请行政机关作出特定的具体行政行为，而行政机关认为其不符合法定条件而明确拒绝其申请并作出了行为后，公民、法人或其他组织向法院提起的诉讼。此时，法院应当从行政机关的这种明确拒绝行为的事实依据、适用法律法规情况及法定程序的遵守等方面对其进行审理。
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对于行政机关在行政活动中未作出任何决定的不作为情况，在行政诉讼中人们往往对行政诉讼的审理对象产生困惑，这主要是由于在这种情况下行政机关没有作出任何有形的行为，仿佛无从审理。其实，这种诉讼的审理对象仍然是行政机关的行为，即法院应当从行政机关是否有明确的法律作为义务、是否逾越了法定或合理的作为期限等方面对行政机关没有作出任何决定的行为进行审理。
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2.经过行政复议的行政诉讼的审理对象
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这种行政诉讼案件可能会存在两种情况：一种是行政复议机关经过复议改变原行政机关的行政行为；一种是行政复议机关维持原行政机关的行政行为，不予任何改变。对于后一种维持的情况，由于原行政机关的行政行为并未因为复议机关的行为在法律效力上发生改变，对相对人权益发生作用的仍是原机关的行为。所以，此时的行政诉讼被告是原作出具体行政行为的行政机关，行政诉讼的审理对象也是原行政机关的具体行政行为，且法院还应当审理原行政机关在其当初作出行政行为时的合法性。
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