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行政诉讼法学（第三版） 第三节 非诉行政行为的执行
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一、非诉行政行为的执行的概念与特点
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非诉行政行为的执行是指公民、法人或其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关生效的具体行政行为时，行政机关或相关权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院审查并裁定执行具体行政行为的法律制度。非诉行政行为的执行与人民法院的行政诉讼执行虽然都是人民法院的执行活动，但有着本质上的不同，其特征具体表现为：
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1.执行机关是人民法院。行政机关作出生效的具体行政行为后，义务人应当自觉履行行政行为为其设定的义务，以实现行政行为的内容，当义务人无正当理由拒不履行义务时，则产生强制执行的问题。但实施强制执行必须由法律赋予强制执行权的组织进行，由于我国在行政行为强制执行的制度上实行以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行执行为例外，因此，法律赋予行政机关强制执行权较少，行政行为的强制执行，主要由人民法院进行。
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2.执行依据是行政机关的生效的行政行为。人民法院进行非诉行政行为的执行的依据不是人民法院生效的判决、裁定，也不是仲裁机构的裁决等，而是行政机关作出的业已生效的行政行为，或者说是行政机关作出的生效的法律文书，这是非诉行政行为的执行与行政诉讼执行的本质区别，非诉行政行为的执行目的是实现行政行为的内容。但必须明确，这并不表明非诉行政行为的执行是行政机关委托人民法院实施的执行，人民法院的执行并不是代表行政机关，它属于独立的司法行为，而非行政行为。
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3.非诉行政行为的执行程序所要实现的主要目的在于确保作为执行依据的行政行为的合法性，以防止行政专横和滥用权力。对于行政机关执行行政行为的申请，人民法院并非一律执行，而是要依法定程序对行政行为的合法性加以审查。
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只有人民法院认定行政行为合法的才执行，否则不予执行，行政行为也就无法实现其内容，因此，审查行政行为的合法性是非诉行政行为的执行程序的实质内容，排斥或阻止违法行政行为进入执行是非诉行政行为执行的宗旨。当然，对于行政机关申请执行的行政行为，一旦法院认定其合法，则执行，所以，它有助于实现行政行为所确定的义务，保障行政法治的作用也是不可否认的。
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二、非诉行政行为执行案件的范围与管辖
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（一）非诉行政行为执行案件的范围
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申请法院强制执行行政行为的范围是关于人民法院与行政机关强制执行权分工的问题。行政行为的强制执行分为行政机关自行强制执行与申请人民法院强制执行，然而，哪些行政行为由行政机关自行执行，哪些要申请人民法院强制执行，在我国目前没有具体统一的划分标准，法律规范也没有从行政行为的种类，或行政行为对相对人影响大小等方面上界定统一标准。
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《若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”而《中华人民共和国行政强制法》（简称《行政强制法》）对于行政强制执行的设定和实施作了进一步的限制，该法第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因此，确定一个行政行为是否可以申请人民法院强制执行，属非诉行政行为执行范围，就是依据单项法律的规定，只要法律没有明确授予行政机关自行强制执行权的，都可以向人民法院提出强制执行申请。此外，如果法律授予了行政机关强制执行权，但同时又规定其可以申请法院强制执行的，也属于非诉行政行为执行的范围。
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根据目前有关法律的规定，申请法院强制执行行政行为的情形具体有以下几种：
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1．法律没有授予行政机关强制执行权，只规定申请人民法院强制执行的，则应申请人民法院强制执行。
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2．法律明确授予了行政机关强制执行权，但同时也规定行政机关也可以申请人民法院强制执行的，可以申请人民法院强制执行。
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3．法律没有对强制执行作具体规定的，则属于没有授予行政机关强制执行权，只能申请人民法院强制执行。
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法律规范上虽然明确了只有具有强制执行权的行政机关才能自行强制执行，而其他行政机关的只能申请人民法院强制执行，但法律规范以什么为标准把某种行政行为的强制执行权赋予某行政机关，或不赋予某行政机关，没有统一标准，新出台的《行政强制法》也未作出明确规定，这是行政行为强制执行在立法上存在的仍需要解决的问题。
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（二）非诉行政行为执行案件的管辖
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行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，原则上由申请人所在地的基层人民法院受理，即行政机关所在地的基层人民法院有管辖权，这与以往的由被执行人所在地人民法院执行不同，它既方便申请人申请执行，也可以避免出现由被执行人所在人民法院执行所可能存在的地方保护现象。
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申请人所在地基层人民法院执行是原则，对于执行对象是不动产的，则由不动产所在地的基层人民法院受理，这与诉讼上不动产纠纷专属管辖的原则是一致的。但要注意，涉及包含不动产在内的整体财产的执行案件，根据有关司法解释的规定，应当由申请人所在地的人民法院管辖，而不是由不动产所在地人民法院管辖。
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为解决实践中可能出现的执行困难，《若干问题的解释》还规定在遵循由申请人所在地基层人民法院管辖的原则同时，当基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行，上级人民法院可以决定由其执行也可以决定由下级人民法院执行。“上级人民法院”的规定表明对执行法院的级别并没有严格的限制，既可以是中级人民法院，也可以是高级人民法院，这种灵活性更加有利于案件的执行。这种特点同样体现在《行政强制法》第54条和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第1条有关管辖权问题的规定之上。
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三、非诉行政行为执行的程序
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（一）行政机关申请法院执行前的催告程序
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根据《行政强制法》第54条的规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。这是行政强制法关于行政机关申请法院强制执行前的催告程序的规定。
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催告，是行政机关在申请人民法院强制执行前，向在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的当事人发出通知，要求和督促其自觉履行行政决定的程序。行政机关申请人民法院强制执行前，催告是一个必经的程序。实施催告程序，一方面给当事人提供了自我纠错的机会，另一方面可以减轻当事人与行政机关之间的对抗情绪。
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催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。需要注意的是，为保护当事人的合法权益，应当参考《行政强制法》第36条的规定，允许当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
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