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继往以为序章：中国宪法的制度展开 微山湖上静悄悄？——论中央集权的简约治理(274)
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在中国，国家权威的理念或许总是单一的、超越的和普遍的，但统治的现实，却总是多样的、实在的和特殊的。
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——许慧文
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总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。
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——崔乃夫
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微山湖，又称南四湖，位于山东、江苏两省的交界，由北向南分别由南阳、独山、昭阳、微山四湖连接而成。(275)抗日战争期间，这里曾是八路军苏鲁支队沿铁道线打击日本侵略者的游击战场，新中国成立后，小说《铁道游击队》及同名电影在20世纪50年代出版发行，电影插曲更是传唱至今：“西边的太阳快要落山了，微山湖上静悄悄，弹起我心爱的土琵琶，唱起那动听的歌谣。”但自1959年开始，微山湖地区却失去了渔歌唱晚的安静景象，数十年中，山东、江苏两省在微山湖地区的省界纠纷及附着在边界纠纷上的湖田湖产、水利和矿产资源的纠纷，曾一度打破湖区和谐的画面。
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现代国家，对外勘定本国的国境线，对内勘定各级地方的辖区界线，是国家治理的最基本要求。《周礼》开篇就记载“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，《礼记》中也载有“量地以制邑，度地以居民”。传统政治是如此，现代国家的治理更是不可缺少法定的行政区划图。美国建国者之所以召开1787年费城制宪会议，任务之一就是要解决各邦的边界纠纷及对西部土地的权属争议。(276)而在中国现代国家的建设历程中，国民党政权已认识到“厘定疆界，为国家根本要政”，曾在1930年出台《省市县勘界条例》，但在国家尚未能真正统一时，中央政府的勘界规划不可能付诸实施。(277)新中国的头三十年，各地方政府保持着社会主义大家庭内的手足情谊，持续性的省际边界纠纷并不多见。省际边界纠纷是在改革开放后逐渐抬头的，也是在此背景下，国务院在1981年出台并于1989年修订《行政区域边界争议处理办法》，1995年启动全国勘界工程，七年后出版了有“千年第一图”之称的《中华人民共和国行政区划图》。(278)应当交代的是，此次全国勘界最终遗留三处省界未能勘定，其中之一就是苏鲁两省在微山湖地区的区划界线，“因特殊原因尚未勘定……为权益画法”。(279)
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本书所说的微山湖问题，指山东、江苏两省在微山湖地区的边界纠纷，也包括中央政府对这场省际纠纷的调处。这场纠纷从1959年开始，2000年前后始得结束，其中又以1980年至1985年冲突最激烈，伤亡人员最多，解决规格也最高。本章基于微山湖纠纷的地方档案材料，讲述这段“掐头去尾”的故事。下文共分为四个部分，第一部分做必要的背景交代，概括微山湖问题的缘起及主要争议所在。第二部分讨论国务院在1980年至1981年调处微山湖问题的过程，在此阶段，中央工作组提出了以湖中心线为界的方案，虽然国务院拟批转此方案，并于1981年9月在徐州就此方案召开协调会议，但终因未能形成两省共识，此方案未能“炼成”正果。第三部分讲述1983年至1984年中央对微山湖纠纷的调处，同两年前相比较，再一次是微山湖问题到了非解决不可的时候，再一次是国务院工作组拟出方案，再一次是方案无法形成两省的共识，但此次由于中央政府行使了平日备而不用的“决断”权，工作组方案得以“炼成”中央政策，最终形成了解决微山湖问题的“三个文件”。(280)第四部分将发掘微山湖案例所具有的理论意义，对中央集权的简约治理这个理论模型进行初步阐释。
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作为中国宪制的研究案例，微山湖问题在方法上有两点创新意义。首先，微山湖问题虽小，却是一只可供研究解剖的“麻雀”。纠纷通常起因于最基层的社队村民，但由于矛盾发生在两省间，再小的问题也是省际问题，需要提交或等待中央政府的调处，微山湖的案例包括了从中央到地方各级政府的参与。同时，这场纠纷数十年来不断扩展，其解决需要多个职能口的联合工作，不仅有民政、水利和农业部门，还有公安、财政、税务和交通等部门，微山湖问题形成了一种治理上的“多头体制”。
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其次，但也更重要的是，微山湖的案例是一只“黑天鹅”，现有解释中国政治的理论范式在它面前往往显得贫乏无力。理论上，微山湖问题应当不难解决，但现实却是微山湖在地方政府文件内被称为“难死湖”（南四湖）。在一个中央集权的单一制国家内，省与省之间发生边界纠纷，“官司”打到北京，请求中央就两造间的纠纷进行裁决以定纷止争，纠纷最激烈时，双方通常是“千方百计上京城”，并未出现封锁信息、欺下瞒上的政府间共谋。(281)从法律形式上看，微山湖问题是一个统一国家内的省际问题，中央政府有权根据自己的意志裁判地方政府间的纠纷，而地方政府则有义务执行中央的裁决，否则“国将不国”。
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微山湖问题要求中央政府作为裁判者来调处省际纠纷，实质上呈现为一种“诉讼式”的权力体制和治理结构。长期以来，中央和地方反复在讲“微山湖问题到了非解决不可的地步”：基层官员在向中央工作组汇报时这样讲：“沛微纠纷何时休，干群苦等白了头，他们心念眼望，盼望有朝一日，党中央、国务院能做出决断，从根本上解决区划问题。”(282)国务院的领导也曾表示：“如果我们对微山湖争议问题都解决不了，党中央、国务院还有什么权威？还谈什么整党？还谈什么治国？”(283)在微山湖问题上，中央完全有能力根据自己的意志和判断为苏鲁两省进行划界，但在中央有权力、能力、意愿和决心去解决微山湖问题时，却并没有选择“裁决”，而是选择了“调解”，在并不存在相互否决权的格局内，中央不是单方面“拍板”，而是在保留“拍板”作为最后手段的前提下，作为调解人去调处两者之间的纠纷，由此呈现出了一种行政问题司法化，司法问题调解化的治理方式。中央政府历次调处的决策结构更接近谢淑丽所说的“共识型的向下分权”（delegation by consensus）：“如果下级官员同意，则上级官员会自动批准政策。如果有些下级官员拒绝同意，这就有效地否决了政策，政策就被提交给上级官员作出决定；或者无限期地搁置下去。”(284)
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为什么在科层制的等级关系内会出现行政问题司法化，司法问题调解化的治理结构呢？答案在于中国实践着的“中央集权的简约治理”模式。黄宗智教授曾基于对晚清、民国和社会主义中国的地方治理研究，提炼出“集权的简约治理”概念，表达从中华帝国贯通至国民党时代、毛泽东时代和改革时代的治理策略。集权的简约治理，如黄宗智所言，主要适用于“政府与社会的关键性交汇点”，其运转则是“半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法”。(285)我们的论述将扩展此概念的适用域：集权的简约治理，不仅发生在国家与社会的关系中，也存在于国家结构内的中央地方关系中。微山湖的案例可以表明，对于地方间纠纷这种“细事”，中央政府通常是“不告不理”的，而在调处纠纷时，主要不是由中央进行单方面的依法裁决，而是要进行情理法并重的调解，调解的关键正如民政部部长崔乃夫所言：“总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。”(286)在调解过程中，中央的决断通常是备而不用的，是用来激励或督导地方形成共识的手段，但在例外情况内，中央也会决断，而决断权的依据与其说是科层制内的等级关系，不如说是政党—国家体制内的组织手段，这也是崔乃夫在调处微山湖纠纷时所说的“尚方宝剑”。(287)
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中央集权的简约治理希望表达两个并行不悖的主题，首先，中华人民共和国是一个中央集权的单一制国家，这既有形式法律的明文规定，同时也体现着国家建设进程中的法律表达功能，即白鲁恂所说的“主权需要剧场式的表演”(288)，而政党—国家体制的纪律和组织人事手段，则是中央在必要时得以集权的制度保障。其次，简约治理意味着：（1）中央虽集权但并非事必躬亲，而是要发挥“两个积极性”，将日常性的“细事”交由地方政府进行管理；（2）回应式的不告不理，以司法方式去处理微山湖纠纷这种省际问题；（3）调解式的，即上述的“共识型的向下分权”，力求将矛盾解决在基层。
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一、微山湖问题：必要的背景交待
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微山湖的故事要从1953年讲起。新中国成立前，微山湖是山东、江苏两省的界湖，由两省沿湖的八个县分管，北部的南阳、独山两湖属于山东省，而南部的昭阳、微山两湖大部隶属江苏省。当地人说，微山湖“日出斗金”，是一个“万民求食”的地方。1953年，江苏省建制恢复，根据中央文件“现属山东省、安徽省原为江苏省旧辖之地区，均划回江苏省属”，因此新中国成立后由山东省代管的徐州地区回归江苏省。(289)
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也是苏鲁两省交接徐州地区的过程中，经山东方提议并通过两省协商最终由中央政府批准，在湖区成立微山县，统管微山湖。根据政务院1953年8月的批复，“同意山东省以微山、昭阳、独山、南阳四湖湖区为基础，将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县”。微山县的成立标志着湖区管辖体制由“分治”到“统管”的转变。湖区在历史上由两省八县分管，统管改变了苏鲁两省在湖区的传统边界。根据苏鲁两省1953年协议，两省“具体界线：基本上以湖田为界”，山东省政府在设立微山县的政府令中也规定：“微山县与江苏省沛县、铜北之间的界线：基本上以湖田为界。”(290)微山县建立后，微山湖的湖面由山东省统管，但南部两湖的西岸土地却主要由江苏管辖，湖面及湖面以东由山东管辖。
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微山湖的纠纷始于1959年，由于两省在湖区的边界走向迟迟无法划定，也并发了多种利益的争夺。通常说来，湖区群众关心的是湖田湖产，地方政府看重的是边界及水利问题，在改革开放后，又发展到对湖区煤炭资源、交通和税费收入的争夺。虽然微山湖问题是复杂的，在不同时期有不同的重点和表现，但归根到底是苏鲁两省在微山湖地区的边界纠纷。还应指出，基层社区为争夺田产、湖产、水利资源而发生有组织的纠纷、械斗乃至仇杀，诸如此类的情形在历史上并不罕见，就是在微山湖西岸的现江苏省辖区内，晚清年间就曾出现过江苏土民和山东团民之间的湖田纠纷，但这种基层社会的集体暴力更多反映的是裴宜理所说的王朝衰微期的“地方行政管理的软弱无力”，(291)就此而言，微山湖问题所发生的背景却已是一个现代意义的政党—国家，其纠纷的事实与上述传统的基层集体暴力看似并无二致，而其法律性质的实质却是一个现代性的省际问题。
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如果承认上述的1953年协议，省界问题就取决于如何解释协议规定的“以湖田为界”。但以湖田为界，湖田会随着湖水位的涨落而变动，因此只能形成一条动态的边界线，当地人说“山东管湖面，江苏管湖底；有水山东管水，无水江苏种田”。而且，以湖田为界的规则也未定义什么是湖田及湖田属于谁，山东省在纠纷初期的一份内部报告就讲出这个道理：“湖田是面，有四边，有东、西两线；东线为界，田在沛县，西线为界，田在微山。”(292)在历次纠纷的调处过程中，苏鲁两方就对“以湖田为界”提出了有理有据但却相互冲突的解释。
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在进入改革开放时代后，以湖田为界的规则逐渐成为老黄历，纠纷双方均开始寻求对此规则本身的挑战和突破，重新划界。在山东这一边看来，以湖田为界显然构成了统管微山湖路上的绊脚石，只有将江苏省在湖西堤以内或至少沿湖第一排村庄划入山东省，微山湖成为山东省的内湖，将两省矛盾转化为一省一县内的矛盾，才能解决湖区纠纷。在江苏这一边，微山湖原本就是界湖，本省生活在湖区的群众不可能不与之发生生产、生活关系，因此要恢复传统的省界，至少要按“山以分水岭，湖以深水处”的惯例去重新划界。苏鲁两省在微山湖区的划界主张，虽然因谈判策略的需要往往提出五花八门的方案，但归根到底，江苏方希望恢复传统的分治格局，两省对界湖可以利益均沾，而山东方则希望可以将微山湖完全统管起来，使之成为山东省的内湖。
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二、中央决策是如何未炼成的
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1．工作组湖区行
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1980年秋，微山湖地区纠纷再起，两省基层社队因争夺湖产屡发械斗，先后导致双方4名社员死亡。微山湖问题虽然谈不上“大”，但是人命关天，性质上又属于省际问题，双方基层政府在械斗发生后又不免展开一轮“电报战”，终于国务院在10月下旬派出工作组赶赴湖区。工作组由民政部、水利部官员组成，此次湖区行旨在调研两个既彼此独立又相互关联的题目，首先是边界纠纷及划界问题，其次是水利冲突及水利工程统管的问题。
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淮河流域是一个“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的区域，苏鲁两省在微山湖地区“涝时行洪、旱时争水”。(293)沛县的西邻丰县曾因山东省在湖区筑坝建闸，两年内“向上级发电报121次，开支电报费用1736元，书面报告13次”，(294)这是旱时争水。而山东省也有领导讲过：“南四湖的根本矛盾，是没有排水出路”，同时曾有官员在写给省委的报告中指出，如果山东省无法统管微山湖，那么就是“有上口无下口，只进不出，屁股门被人掌握”，这个形象的比喻讲的是涝时行洪的问题。(295)
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国务院工作组下到湖区现场，听到了苏鲁两省汇报的5个划界方案。江苏方有两个方案，大方案是要恢复沛县的原县制，将湖东原属沛县的夏镇区，以及昭阳湖、微山湖的大部分湖面划回沛县，基层官员在汇报时开始挑战作为微山县立县之本的1953年协议：“尽管我们努力执行协议，但实践证明总是行不通，其原因就在于行政区划不合理，协议本身有问题。”(296)但公允地说，大方案只是江苏方的谈判策略，供中央裁决时可以“让步”至小方案，即以湖内南北走向的深水河卫河为界，河西归江苏，河东归山东。但无论大方案还是小方案，都要求改变1953年以来山东省统管微山湖的现状。山东方则提出了三个方案，大方案是把江苏省在南四湖流域的丰县、沛县划归山东省，中方案是以微山湖西的苏北大堤为界，小方案是把江苏省沿湖第一排村庄划归山东省。山东方的这三个方案由大至小一字排开，同样意在突破1953年协议内的“以湖田为界”，而将微山湖变为完全封闭在山东省界以内的内湖。(297)
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分析上述的5个方案，双方的大方案更像是谈判策略，为的是在协商或裁决时留下让步的空间，但即便双方的小方案之间仍有相当的差距，而且都是对1953年协议的突破，因此中央政府如要裁决，首先涉及如何对待1953年两省协议，以及政务院批复的问题，其次就是要在两省的零和游戏格局内“动手术”，势必有一方要“割肉”。
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