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徐道隣法政文集 对于宪法草案初稿之意见[1]
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一、批评宪草之前提二、宪草中制度上可议之点三、宪草中条文上可议之点四、宪草中应决而未决之问题
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一、批评宪草之前提
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（1）实际上之适用重于理论上之全善全美；
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（2）须巩固中央政府之地位；
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（3）不可忽略地方政治组织。
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吾人今日欲讨论宪法问题，应先认清三点：第一，制定宪法，乃实际政治问题，而非学术理论问题：此谓吾人目前最重要目的，在如何可得一发生效力之宪法，不在如何可得一最完美最高妙之宪法。盖宪法虽“好”而不“生效”，与废纸无异；宪法虽有缺点而能生效，胜于无宪。第二，我国目前外忧内患严重之时，欲求渡此难关，首在得一强有力之政府，欲求政府之强有力，必先求其政权统一，而欲求政权之统一，必先求其地位巩固。第三，一国忧难时间，地方政治重于中央政治。欧洲公法学者谓百姓幸福，不在一国宪法之好恶，而在地方行政之良否，宜三思也。以下对宪法草案初稿之批评，皆根据以上三点。
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二、宪草中制度上可议之点
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（一）行政院长之地位太不巩固
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宪法草案初稿之政府组织：全国政治中心，在行政院长而不在总统，任命行政院长之权，在总统而不在国民大会。是即责任内阁制也。所不同者：第一，责任内阁之所顾虑者，仅一国会之不信任案已耳。行政院长之所顾虑者则有四：①国民大会或国民委员会之不同意。②立法院之不信任。③监察院之弹劾。④国民委员会之接受弹劾或不信任案，是行政院长之阻力过多也。第二，责任内阁与国会不协时，元首为拥护其内阁，有解散国会之权而从新召集之。宪草中之总统，欲拥护其行政院长，则除遇立法院提出不信任案时，可提交复议一次而已，此外丝毫无能为力，即使总统极端信任行政院长，而全国人民极端爱戴总统，然苟有十余国民委员及二十余监察委员或百余立法委员不与同情，则尽全国人民之权利能力，亦绝无法为之后援，是行政院长之基础特薄也。处中国目前忧患正多百废待兴之时，使一阻力甚多而后盾毫无之长官，作一国政治组织之中心，负推动全国行政之责任，而可能乎？宪草中缺憾甚多，此点最宜注意。且就其组织观之：总统不自负行政责任，而有提任行政院长之权，然又无权拥护之。是全国中只有负行政之责任者，而无具行政之实权者也。例如总统提出一人作行政院长，而国民委员会反对之；或才得任命，监察院弹劾之，而国民委员会接受之，此后历任皆然，而监察院既不弹劾总统，国民委员会亦不召集国民大会，是三年中将无行政院长，试问此三年中主持行政者何人乎？且政府行政机关（总统—行政院长）及监督机关（国民委员会立法院监察院），既同为民选，而监督机关随时可以互相联合或召集大会，以排去行政长官，行政长官则无法召集大会以抵抗监督机关，则法理上亦失分权互制之效也。
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（二）立法院权限太宽——不信任案之失当
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宪草初稿以国民委员会代表国民大会，以之作为民意机关，而以立法权付诸立法院，是断然决然，不以立法与民意，混为一谈也，此诚合乎近代欧美各国宪法学之趋势，而为挽回议会制度末日之初试，良可赞美。所可疑者，宪草既视立法权为政府治权，而不以为人民政权，视立法为技术之事而不为民意之事，然则又何故以议会制度组织立法院乎？其说如下：第一，立法委员之职，既在运用立法技术，而不在代表民意，然则何以立法委员必经国民大会选举？第二，立法委员既为专门法律人才，则对于财政（预算）军事（戒严宣战媾和）外交（条约）及国际事项，岂能皆有特殊之研究，而可负责为各事最后之决断？第三，立法院之所事，既首重立法，则对于国家行政之细情，自难深悉，然则何以对行政院有提出不信任案之权？信若行政院政治之设施，或法律案之执行，有所不当，则监察院将无弹劾之职权乎？弹劾之，是全国之中独行政院有两重监察院也。例如行政院政治之设施，果有不当，立法院不提出质询，亦不提出不信任案，则监察院弹劾行政院之外，亦必将弹劾立法院乎？
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（三）县长无厉行庶政之机能
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依宪草初稿，县长虽受省长之指挥以执行中央行政，而其罢免之权，则全在县议员与县民之手。然则遇中央政策与地方利益有冲突时，县长为执行中央政策而受地方人民之反对与攻击，中央何以拥护之乎？目前我国地方人民，尚多缺乏政治训练，故虽有惠民之政，而在其设施之初，率皆不得百姓谅解，殆为常例。乃欲于此时使地方人民有罢免其行政长官之权，是无异尽削其行政机能，非所以处危济乱也。
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（四）国民大会之组织宜再加缜密
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第五章关于国民大会之种种规定，弱点颇多。
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（1）各县市繁荣程度悬殊，每大县有二三百万人（上海县），小县十万左右，各选代表一人，未免有欠公允。
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（2）假定各代表尚能代表各该选民团体意旨，然二千三百〇四代表之一旦从远道乡曲而来出席大会，能否为国家决定大计，实属疑问。
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（3）且责任繁重（计七项），每次开会只有一月，代表人数，又如此之多，虽欲轻率从事，亦恐时候不足。
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（五）国民委员会应向国民大会负责
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国民委员会委员，系在国民大会闭会期间代为行使其职权，通常事件，应于事后提交国民大会追认，若关国家安危事件，应负召集国民大会临时大会之责，委员会委员，既由国民大会产生，自应对国民大会负责，不能称职时，国民大会得行使罢免之权，初稿未曾规定，亦为缺点，委员年龄，定为四十五岁以上，似亦太高，或可改为四十岁以上。
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（六）行政诉讼仍应独立
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宪草初稿司法院无行政法院之组织（第一零七条），其旨未详，若欲以行政诉讼归之普通法院，特设行政诉讼庭，而使之有复审上诉之可能，则亦未尝不可，若欲以之减去行政诉讼，或以之并诸普通民刑诉讼，是与一般法治趋势逆流而趋，则甚不可也。其理姑略。
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三、宪草中条文上可议之点
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（一）第十五条之宗教自由
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