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第三节 国家元首与行政机构
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国家元首和行政首脑一般被归为政府的“执法”（executive）分支，通常行使以下几类权力。首先，它通过任命下级官员组成行政系统，负责执行国家法律。这是它的首要任务，但首脑的任命权通常还包括司法机构的官员。其次，它管理国家的外交和国防，负责签定条约，并统率陆海空三军。最后，它还具备有限的立法权。这类权力又分为三类：第一，在符合宪法与议会立法的前提下，制定并颁布行政法规或命令；第二，起草立法（包括预算案）并提交议会通过；第三，在三权分立国家，对议会立法行使否决权。在责任内阁制国家，如果议会对内阁投不信任票，那么国家元首或行政首脑一般还有解散议会的权力。
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国家元首和行政首脑一般具有3类职能：执行法律、负责外交与国防并统率军队、参与立法。
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最高行政官员一般由选民直接选举或议会（通常是众议院）间接选举产生，并向选民或其选举机构负责。其他高级官员则既可以由议会选举产生，也可以由最高官员任命、议会同意产生。
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在大多数现代民主国家，最高执法官员一般由选民直接选举或议会（通常是众议院）间接选举产生，并向选民或其选举机构负责。国家元首或行政首脑以下的高级官员则既可以由议会选举产生，也可以由最高官员任命、议会同意产生。除非因犯有刑事罪或严重渎职而受到弹劾或法律制裁，由选民直选的官员只有在下一次选举中被淘汰。向议会负责的官员（如责任内阁）则可以在任期内因失去议会多数的信任而被罢免。由总统或总理直接任命的官员通常是在总统或总理的意愿下任职，但如果任职条件受到法律的具体规定，那么总统或总理也不能随意罢免这些官员。
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国家元首和行政首脑有时合二为一，如美国总统，但现在议会政府更倾向于执法分支的二元化，如法国与德国。总统或国家主席是国家的象征，有时只是一个“虚君”，如德国总统，但有时亦行使相当大的职权，如法国总统。基于文官统治原则，两者之一同时也担任国家的最高军事领导人。但中国的国家主席、总理和中央军委主席是三个不同的职位，可以由不同的人担任。国家元首与行政首脑一般由选民直接选举（如美国与法国总统）或由议会选举产生（如中国的上述三个领导人、法国总理），内阁负责制下的首相或总理由议会多数党决定。
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国家元首和行政首脑可以是一个人，也可以是两个甚至三个人。
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评注 执行委员会制度
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除了总统、责任内阁制以及双元首脑制以外，还有一种“多元首脑”制。这种制度的执法机构是由多名委员组成的委员会，委员会决定由多数委员作出。事实上，“多元首脑”只是指最高执法官员有多人，执法机构其实还是一个。这是它和双元首脑不同的地方。采用委员会制度的国家比较少，且一般限于组织松散、权力有限的联邦或邦联政府，例如瑞士联邦和欧洲联盟的执法机构。（下详）
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委员会制度的执法机构是由多名委员组成的委员会，委员会决定由多数委员作出。
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最早的委员会制度是1847年瑞士宪法确立的。委员会由联邦议会的两院选出的7名委员组成，对应于7个联邦机构的部长。委员任期4年，可以连任；事实上，许多委员几乎是终身任职。委员会主席兼任联邦总统，由委员会选举产生，任期1年，不可连任。主席对外履行各种礼节仪式，接待外国元首和使节；对内兼任部长。平时，主席和其他委员一样，重大问题要求7人合议。联邦委员会负责执行议会的决定，且无权解散议会。同时，议会否决委员会的政策或提案，并不导致委员会的辞职。议员不得兼任委员。因此，尽管联邦委员会由议会选举产生，瑞士制度并不是严格的“议行合一”制。
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瑞士宪法确立了最早的委员会制度。欧洲共同体采取了执行委员会制度。
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对于国家元首或最高行政首脑，世界上实行委员会制度的国家并不多。中国1949年的《政府组织法》所规定的“中央人民政府委员会”和“政务院”，基本上采取委员会制度，但1982年宪法采取了总理和地方首长负责制。然而，不少下级行政机构采取多人负责的委员会制度。显著的例子是美国的独立管理委员会，一般由单数（3至7人）委员组成。为了保障独立机构的中立性，任何特定政党的委员人选不得超过一半以上。中国目前的村民委员会也可以被认为是以委员会为管理形式的农村基层自治组织。
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美国的独立管理委员会和中国的村委会也是采用委员会制度。
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以下，我们以几个主要国家为代表，分别讨论执法分支的几种典型模式。
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一、一元首脑制——美国总统
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美国宪法第二章笼统地宣布：“执法权力（executive power）应被赋予美利坚合众国的总统，任期四年”，继而规定了正副总统的候选人资格、薪金与选举方式。他们由各州在组成人数上与该州参众两院席位之和相同的选举院（electoral college），按总票数的多数选出。如选举院投票未产生多数，则在众院按照每州同等一票选出。
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总统的“执法权力”并未如第一章对国会那样得到详细规定。除了上述宪法赋予他的立法否决权之外，宪法第二章授予他如下主要权力：“总统应作为合众国海陆军及各州武装部队的总司令”，“他有权在参议院的建议与同意下，在参院到会2/3多数赞成时缔结条约，并在参议院建议与同意下任命大使、其他公使和领事、最高法院的法官和所有其他……由法律建立的合众国官员。”但“国会如认为合适，可以通过法律把下级官员的任命权授予总统一人或内阁部门的领导”。至于什么是宪法意义上的“下级官员”，则主要是由最高法院在历年诉讼中逐步建立的案例法而得以确定。最后，“他应不时地给国会提供关于联邦状况的信息，并建议它们考虑他所认为必要与便利的措施……，他应谨慎诚实地执行法律，并委任所有的合众国官员。”
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美国宪法对总统权力规定得相当简略。
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为了能够及时采取应急措施，现代国家的宪法一般都规定了行政首脑在紧急状态下具有特殊权力，采取在平常状态下所不能采取的措施。美国宪法是世界上唯一没有规定行政首脑具有任何形式的“紧急状态权力”的宪法。在和平时期，总统的执法权力取决于国会法律的合适授权。即使如此，在战争、传染病暴发、经济危机或其他紧急状态下，总统一般被认为具有更大程度的自主权。这反映在1863年发生的捕获敌船系列案（Prize Cases）。在内战期间，林肯总统下令封锁属于南部邦联各州的货船。联邦军队捕获并充公了这类船只以后，货船主人把争议上诉到最高法院，声称总统法令缺乏法律根据。最高法院以5∶4的表决驳回了上诉。法院反对意见认为只有国会才能决定战争是否存在或是否应该宣战；在此之前，各州公民的人身或财产不得受到执法机构的惩罚。多数意见则认为，虽然总统不能对外国或各州发动或宣布战争，国会在1795年和1807年的法律已经授权他运用陆海军力量，来保护合众国不受外国势力侵犯，并镇压反对合众国或各州的暴乱。因此，为抵御侵略，总统不仅有权力，而且有责任不等待任何立法指令，自行使用武力还击。现在内战突然爆发，总统采取的措施是为应急所必需的，因此并未超越法律授权的范围。
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美国联邦宪法没有规定总统具有任何“紧急权力”。
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然而，总统采取的应急措施并非始终都能得到最高法院的批准。如果总统行动不但未得到法律的明文许可，而且违背国会明确或隐含的立法旨意，那么法院将宣布总统行动因缺乏法律依据而无效。这个例子突出地体现在1952年的“钢铁公司占领案”（Steel Seizure Case）。
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