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二、欧洲——以联邦德国为例
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在欧洲联盟的范围内，关于政党的宪法案例数德国最为丰富。法国宪法虽然也对政党的作用作了有关规定，但远不如德国《基本法》详细，且宪政院对政党问题的决定也极为有限。欧洲联盟的民主过程则受到目前体制的极大限制，其中主要的权力机构——理事会和执委会——皆由成员国政府委派，而非由选民选举。由各成员国选民直选产生的只有欧洲议会，而该机构相当于一个政治协商会议，其立法权力极为有限。因此，讨论整个欧洲层面上的选举与政党作用意义不大。由于这些原因，我们把焦点集中在联邦德国，只是在适当的地方和法国进行比较。
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德国《基本法》的主要目的是防止政党重蹈纳粹专制的悲剧，因而对政党进行了详细规定。
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美国宪法建立在大众政党兴起之前，因而宪法没有对政党作出规定。德国《基本法》则相反。它不但是极为现代的产物，而且有了纳粹的“前车之鉴”，它的一个主要目的就是为了防止德国重蹈政党专制的悲剧。为了保障《基本法》所建立的宪政秩序，第18条特别对个人权利规定了限制：“如果为了抵抗自由民主的基本秩序，任何人滥用表达见解的自由……，那么他将丧失这些基本自由。联邦宪政法院应决定这些权利之丧失及其程度。”同时，《基本法》对政党作出了详细的规定。第21条第1款规定：“政党应参与形成人民的政治意愿；它们可被自由建立。其内部结构应符合民主原则。它们对财源、资产和资金使用负有公共责任。”为了防止政党权力的滥用，第2款对政党性质规定了和第18条类似的限制。为了保证政党体制的顺利运行，第93条还授权联邦宪政法院审查政党启动的“组织争议”（Organstreit），以防止联邦或各州政府采取有损政党体制完整的立法或行政措施。
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评注 “政党国体”——德国政党的宪法地位
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政党是不是一个国家机构？这个问题在德国也有争议。传统的观点和美国一样，但现在似乎更倾向政党仍然是一个准国家机构。考玛斯教授指出：
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一种看法认为政党是国家的准官方机构。政党具备这项特征，是因为它们在现代大众民主中发挥至关重要的作用。它们是国家权力和政治代表的主要引擎，并以这种权能去形成与回应‘人民的政治意愿’。对于理想的政党国体，政党不仅必须具有竞争力，而且必须是统一、活跃并具备纲领的公民组织，能够教育选民并代表他们的利益……与之相对立的看法，则更接近德国对政党的传统观点。尽管接受政党是现代民主的必要机构，并且第21条创立了政党国体，这个观点并不假设政党和国家之间有任何联系。按照这种解释，政党是扎根于社会的自发组织，而非国家的一部分。它们可以帮助形成人民的政治意愿，但并不代表国家意愿。国家是奉献于公共利益的独立实体，但公共利益之表达或实施，并不取决于政党。（Kommers，1989：210—211）
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德国对政党的国家性质曾有过两种不同观点。
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在以上两种政党和国家关系的对立观点之间，联邦宪政法院采取了一种中间态度。由于政党在现代民主中的重要作用，法院在历年来发展了“政党国体”理论（德文Parteienstaat）。如果公民的结社自由受到第9条的保护与限制，那么政党地位则被提高到普通组织之上。在《基本法》建立初期，宪政法院曾一度把政党和国家机构等同看待。但在1954年的联席决定中，法院把政党确定为“宪法机构”：“通过参与形成人民政治意愿的过程，政党作为宪法机构而发挥职能。政党主要通过参与议会选举，来行使这项第21条所保障的权利。如果政党在这一领域内积极活动，并为这项来自我们宪政特殊职能的权利而奋斗，那么它们就有权在本院的宪政程序中行使其［自身作为宪法机构之权利］。”既然如此，不论政党是否“国家机构”，政党活动直接受制于宪法控制。
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宪政法院最后把政党确定为“宪法机构”，因而其活动直接受制于宪法控制。
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如上所述，政党主要是为了赢得选举而设立的组织机构；对于选民和候选人而言，政党在选举中的作用是筹集财政资助和扩大媒介影响。为了保证民主的顺利运行，德国政党的相当一部分资助直接来自国家，且由于主要媒介为公共所有，符合标准的政党有权为竞选的目的而获得一定的免费播音时间。这使得政党的财政资助和媒介行为直接受制于宪法控制（为什么？）。同时，为了防止政党滥用权力以推翻自由民主的基本秩序，《基本法》授权联邦政府取缔某些极端党派。取缔行为当然也受制于宪法和宪政法院的控制。以下，我们探讨影响政党实际运作的三个重要问题：财政资助、大众媒介、政党的内部组织及其宪法限制。德国宪政法院对这三个问题都发表过独到的观点。
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为了防止政党滥用权力以推翻自由民主的基本秩序，《基本法》授权联邦政府取缔某些极端党派。取缔行为受制于宪法和宪政法院的控制。
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（一）财政资助
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对于现代政党的有效运行，最关键的莫过于财政来源。如果政党是一架机器，那么财政资助就是维持这架机器运转的燃料。简言之，政党的组织机构、选民联络、广告宣传等一切活动，都离不开金钱。而要提供这些开销，只靠成员的党费或捐款是远远不够的。政党还必须通过各种渠道，获得社会或国家的广泛资助。如何以合宪与合法手段去获得充分资助，乃是每个政党机构所必须考虑的中心策略问题。在此，我们针对《基本法》所保障的政党机会平等之原则，分别讨论宪政法院对公民和国家提供政党资助所施加的限制。
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财政资助对政党活动至关重要。
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为了保障政党之间的有效竞争，并避免使它们过分依赖利益集团，国家可以为政党提供资助。公共资助无须平均分配于各党；它们的分配可以适合每个政党的选民实力。但法院告诫说，这类公共资助不得加剧现有政党在竞选中事实上的不平等。
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国家可以为政党提供资助，但必须符合宪法条件。
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案例 政党资助的平等原则——“政党捐款免税案”[156]
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关于公民对政党的资助，典型的案例是1958年的“政党捐款免税案”。在50年代执政期间，基督教民主党通过联邦法律，允许公民从其可征税收入中，减免部分对政党的捐款。社会民主党控制的海斯州政府，在联邦宪政法院挑战其合宪性。海斯州宣称，这项法律使富裕阶层集中的政党获得更多财政资助，因而歧视其他主要依靠中下层选民支持的政党——如社民党。宪政法院第二庭判决该法律违反了平等原则：
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国家没有积极义务提供政党资助，但如果提供资助，则不得侵犯政党机会平等的基本权利。
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由于现代竞选要求巨额开支，今天的所有政党都取决于捐款；没有政党能仅靠其成员的捐献，来承担自身财政需求。［在民主多党制国家，所有政党都被同样鼓励去参与人民的政治意愿之形成。］确实，国家没有义务保证政党的财政需求得到满足；但如果立法者制订任何规章来促进政党财政，那么规章就必须和宪法一致，且尤其不得侵犯政党机会平等的基本权利。
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［既然收入税率随着可征税的收入数额而增加，从可征税收入中减免政党捐款的可能性，为企业纳税者和高收入阶层提供了捐助动机。］由于新的规章，这些纳税者能在某些情况下加倍其捐款，而并不比以前付更多的税。然而，对政党捐款之免税，并不为低收入的纳税者提供更大动机，因为他们所能承受的捐助通常是如此之小，以致不能超过免税开支的最低标准总额。
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1959年，联邦众议院通过了《政党财政法案》，授权政府对政党的“政治教育”给予公共资助。公共资金按照各政党在议会所占席位比例加以分配，因而这项法律得到进入议会的各党派普遍支持。1961年，一个未能进入议会的小党——德国全民党（All-German Block Party），挑战该法的合宪性，但联邦法律受到宪政法院的维持。到1964年，对政党的公共资助达到3800万马克。鉴于联邦对政党的资助迅速上涨，宪政法院第二庭改变了以前的宽容立场。在以下的“公共资助案”中，宪政法院判决立法的某些限制违宪。
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案例 “政党公共资助案”[157]
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