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战争、枪炮与选票 第三章 危局之中：冲突后协议
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和平随着千禧年而降临。国际社会终于开始正视长年内战造成的棘手难题。召开和谈，各方施压，于是一系列和平协议陆续得以达成：斯里兰卡、布隆迪、南苏丹、塞拉利昂、安哥拉、刚果民主共和国、波斯尼亚以及科索沃，实可谓功绩辉煌。然而冲突后时代的局势仍然脆弱，40%的国家不出10年又再次陷入战乱。这些再次爆发的冲突占全世界内战总数的一半。因此，更有效地维护冲突后时代的和平局面，就是减少内战最有力的方式。那么问题来了，民主制度是这些国家维持和平的灵丹妙药吗？国际组织在冲突后局势中发挥作用的经验尚浅——联合国建设和平委员会是一个还在摸索中发展的新机构。而且最近的纪录并不是那么鼓舞人心，以下是几个例子。
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以刚果民主共和国的过渡政府为例。他们知道自己只能掌权3年就要召开选举，届时有可能落选。于是各位部长就开始侵吞公款。怎奈税收疲软，国库空虚——你将会看到，减税也是恶政的手段之一。不过贪污的目标不仅限于税收，还有一个办法是举债——中饱私囊后溜之大吉，把债务留给未来的国民去还。遗憾的是，对于刚果民主共和国的新领导人来说这个办法行不通，因为之前的总统蒙博托已经做到极致，国家负债累累，再也没有一家银行愿意借钱给政府。
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可是还有一种方法。刚果矿产丰富，但大多数资源尚未开发，因为在总统蒙博托时期，哪家公司如果要投资开矿，那就是犯傻。总统遭遇经济学家们所谓的“时间不一致问题”（time-consistency problem）：因为他不能保证自己日后不会被没收矿场，所以从一开始就没有一家公司愿意去投资。然而到了过渡政府时期，全球商品价格一路走高的形势改变了对风险的计算：向过渡政府支付一点费用以换取合法开采权是合算的。所以刚果民主共和国过渡政府的部长们低价出卖国家资产，这也相当于把国民的未来抵押了，在本质上与发债无异。就在几个月前，我和一个精明的开矿权买主共进午餐，虽然午餐很愉快，但当我告诉他这个开采权应当重新协商时，他就有点不高兴了。
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我们再来看南苏丹的情况。南苏丹多年的战乱得以和平结束，可谓所有冲突解决中最成功的例子。新的南苏丹政府接手的经济景象好像月球表面一样荒凉，什么现成的公共品都没有。没有公路，没有学校，没有医疗：一无所有，连房屋也没有。唯一的公共品就是军队——苏丹人民解放军（SPLA），而且停战之后军队就显得冗余。但是南苏丹坐拥巨大的财富资源，因为有一片新开发的油田跨南北苏丹分界线，南苏丹每年能从这个油田得到13亿美元的收入。除了石油收入以外，还有大笔的援助资金涌入，因为每家机构在这种情况下都愿意慷慨解囊。
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在如此大好局面之下，政府应当把握政策重点、区分轻重缓急。经历这么多年为解放事业做出的牺牲，南苏丹人民也许很自然地希望政府仔细规划并落实政策，建设一个有效的国家机器。那么两年过后情况如何？一个高级部长这么跟我说：“我们错失良机。”他们最大的失误，在于把支配公共支出的权力交给苏丹人民解放军的将领们。这些人掌握权力之后做了什么？他们为自己招兵买马，用公共财政来供养麾下的军队。单是这一项就耗尽了石油收入。而且政府现在进退两难。如果要从预算里挤出建设性用途的资金，就只能裁减兵员，而这些人员才跻身既得利益群体，刚捞到点油水呢。部长们还做了些什么呢？援助资金都用到哪里去了？部长们决定不在南苏丹安家，他们都住在内罗毕，那里公共品好得多。但是援助机构坚持把工作会议地点定在南苏丹，因此部长大人们不得不来回通勤，赶去自己执政的国家上班。那么部长们在这些会议中最关心什么问题呢？他们第一关心的就是要有高大气派的政府部委总部大楼，你大可想象规划图中那些即将拔地而起、挂牌某某部委的水泥建筑群。
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我一贯认为有什么样的政府就有什么样的私营部门。南苏丹有一项巨大的私人投资，是一家五星级豪华酒店，孤零零坐落在茫茫旷野之中，仿佛置身在外太空一般。由于公共品匮乏，那里甚至不通公路。那么谁是酒店的目标客户呢？南苏丹虽然尚未成为热门旅游目的地，却是援助机构工作人员的主要驻地——这就是市场。为了给援助人员提供娱乐服务，酒店旁边还盖了一座国际购物商场。与此同时，援助机构相互之间为谁来管理资金的问题争执不休：每家机构都想牵头，谁也不愿被别家协调。目前南苏丹政府并不独立，它与苏丹联邦政府分享主权。但是，2011年那里会举行完全独立的公投。准备迎接南苏丹这个新国家登上世界舞台吧。
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现在来说另一个刚结束长期内战的国家布隆迪。根据国际社会促成的停战协定条款规定，停战之后很快就举行了一场选举。结果是胡图族反政府武装运动中最极端的一派赢了。他们上台后的政策包括逮捕和折磨反对派的人，挪用公款为私人的民兵队伍购买进口枪支，并且驱逐联合国维和部队。而联合国对此无能为力，只能撤离人员。
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再来看厄立特里亚。厄立特里亚经历冲突之后，从埃塞俄比亚独立出来，并获得其他非洲政府从未有过的国际舆论盛赞。根据某项投资评级，厄立特里亚有希望成为非洲的新加坡。然而不出10年，它又和埃塞俄比亚打起来，并且紧接着发生一起总统发动政变推翻自己政府的事件，半数的部长都被捕。其军费开支保持战时标准并且大规模征兵。在本书成稿之时，厄立特里亚刚刚赶走缓冲区的维和部队，情况不容乐观。
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最后来看看备受赞誉的冲突后国家东帝汶。这个英勇的小国在历经36年抗争之后，从印度尼西亚获得自决权。在此之前，由于苏加诺总统的接任者苏哈托的愚蠢政策，印尼没有将东帝汶融入本国，而是施行殖民统治大肆压迫。所以当东帝汶获得独立之时，国际社会齐声称贺。也许这么说有些冒昧，但是如果每个80万人的群体都获得自决权的话，全世界的国家将会多达8000个。换句话说，东帝汶的独立无法通过伦理学家伊曼努尔·康德提出的检验问题：“如果每个人都这样做，结果会怎样？”[1]
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但是这并不重要。我们关心的是，英雄的小国东帝汶自从2001年独立建国以来发展得如何？ 我们前文说过，40%的冲突后国家不出10年又再次陷入战乱，东帝汶就是其中之一。2006年，一个高层领导人被发现为自己的私人民兵进口武器，引起军队里大批来自东帝汶西部的士兵不满，进而哗变，逃入山区——也就是以前内战的战场。紧接此后的动乱导致十分之一的人民流离失所。如果不是澳大利亚派出2000人的维和部队进驻稳定局势，这场内乱持续下去，恐怕又要把一个新的主权国家——西东帝汶——推上世界舞台。
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到底是什么决定冲突后的和平能否长期维持？尽管这个问题十分重要，但我以前一直没有做相关研究。这在统计上是个难题，因为相关的观察资料不多。截至2006年，我们搜集了66个国家的数据，这才足够开展研究。这一次我的合作者是安珂·霍芙勒（Anke Hoeffler），还有一个极聪明的瑞典人曼斯·森德本（Mans Söderbom）。我们决定广泛考察，平等地研究所有可能对维持和平有影响的要素：政治的、社会的、经济的以及军事方面的因素。
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我们之前讨论过民主与选举，就从这方面说起。国际社会针对内战结束后的国家推行的标准模式是制定一部民主宪法，并且几年后依照宪法召开选举。这是在明确地践行执政合法性和政府问责制的理论。和平因选举而得到保障，因为一旦当选就是人民承认的合法政府，反对派很难诉诸暴力。不仅是当选的政府的合法性得到承认，选举的民主程序更是确保政府需要考虑各方诉求，从而减少大众的不满，因为政府要向人民负责。那么，现在我们来看看这一理论是否有证据支持。
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我们首先考察政体类型是否影响冲突后国家再次动乱的可能性。我们仍然使用政体指数（Polity IV），在其21个级别区间寻找是否有某些级别的政体类型显著地比其他类型更加安全。结果令人沮丧。我们找到的显著的更加安全的区间，对应的都是十足的专制国家：指数级别在-10和-5之间。这一区间的国家重陷战乱的风险相对于平均值40%低得多，只有25%。同时，在不那么专制的政体中——也就是得分在-4及以上的国家——再次爆发冲突的概率高于平均值，竟然高达70%。
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我们来看具体的最近例子。新千年伊始，安哥拉和斯里兰卡都重获和平。安哥拉依然是世界上最专制的体制之一，而斯里兰卡则很早就开始实行民主制。安哥拉十分稳定，我也相信这稳定的局面会持续下去。但是斯里兰卡的和平已被再次打破，发达国家政府极力批评斯里兰卡政府而非猛虎组织，就像他们倾向于将哥伦比亚重燃战火归咎于该国政府而非哥伦比亚革命武装力量（FARC），以及谴责乌干达政府打击圣主抵抗军（Lord’s Resistance Army）一样。我承认也许这三个国家的政府都有过错，但显而易见的是，与安哥拉相比这三家政府真是圣徒一般的仁慈。也就是说，更民主的政体不一定能更好地保障和平稳定。
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讨论政体的影响就到这里，接下来说说选举的影响。那么，就在我们的冲突后10年间的风险模型中考察选举因素。选举的数据倒是不少，但一开始我们没有发现这一因素有什么明显的效应。这让我们百思不得其解。按理说，在一个典型的冲突后紧张局势中，选举这么关键的政治事件不可能不在社会上产生显著影响。后来我们终于发现，选举使得冲突后时期再发冲突的风险朝着相反的方向变化。在选举之前的一年间，再发冲突的风险急剧下降，社会看似平静；然而在选举过后的一年中，这一概率陡然上升。最终，选举的净效应是导致社会更加动荡不安。
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为什么冲突后时期的选举会产生这样的效应？我们需要跳出统计结果来思考。我的推测如下。在选举之前的阶段，各派均有很强的参与动机，毕竟选举是通往执政的道路。所以各派的精力都放在竞选活动上，暴力冲突的概率就下降。但是选举结果一出来，胜负已定。如果在一个真正的民主国家，获选的党派会承诺代表全体国民管理国家，并且由于权力制衡机制的存在，政府不得不兑现承诺；而落选党派则会祝贺对方的胜利，并承诺扮演好忠诚反对党（loyal opposition）[2]的角色。由于真正的民主国家能够有效制约权力的滥用，落选党派知道在5年之内还有希望赢得下届选举，而冲突后国家的情况往往不同，因为制约机制缺位，赢家弹冠相庆，期待享用为所欲为的权力；而输家则预料到自己将从此沦为俎上之肉，除了暴力推翻当选政府之外别无他法。
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回顾我们讲到的第一个冲突后国家：刚果民主共和国。在卢旺达和乌干达军队的支持下，反政府军领袖洛朗·德西雷·卡比拉（Laurent-Désiré Kabila）将总统蒙博托赶下台。2001年卡比拉遇刺身亡，其子约瑟夫（Joseph）继位，成为当时世界上最年轻的领导人。很抱歉使用“继位”这个词，因为这可能会误导读者以为这个反政府起义的真实目的是建立一个如假包换的王朝。请允许我纠正这个错误。正确的说法是：年轻的约瑟夫按照宪法规定的程序，被任命为下一任总统。这是事实，当时掌控局势的是国际社会，而非刺杀洛朗·德西雷的人。前文讲过，刚果政府债台高筑，长期入不敷出，而且缺乏一支有效的武装。所以总统卡比拉二世在冲突后时期不得不遵从国际社会的指示，召开选举。
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这场选举与法国类似，一共有两轮。第二轮——也就是决定性的一轮——定于2006年10月29日召开。国际社会对政府合法性和问责制这一模式充满信心，计划于2006年10月30日撤出维和部队。“疯狂民主”（democrazy）正在进行时，无视这一现实何其荒谬。不过，如果我们的研究结果是正确的，那么在某种意义上国际社会的做法是可以理解的。如果刚果民主共和国的选举按计划进行，那么此前的一年之内局势应该相当平稳，造成高风险时期已然过去的假象。由于国际维和行动既昂贵又非常不受派出部队发达国家的选民支持，一旦维和部队看似没必要再留守，再加上来自本国的“让孩子们回家”的强大舆论压力，撤离也在情理之中。因此，在维和行动的离奇术语体系中，冲突后选举被视作部队撤离的里程碑并不奇怪。更常见的说法是，选举就是退出机制。稍后我会回来讲这个策略在刚果民主共和国是怎么实施的。
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仔细想想，我们的结论表明，与其说冲突后选举是里程碑，不如说是墓碑。当然这取决于维和行动是否有效：如果无效，孩子们也照样会被召回国，而且说选举是什么碑都无所谓。所以我们接下来谈谈维和行动。
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我们请求联合国提供其维和行动的数据。好消息是他们有完整的记录。遗憾的是，这些原始记录不便于进行量化分析。我们的助研们花了整整7个月的时间整理数据。终于，我们拿到按国家和年份分类的部队数量和费用的信息，可以检验维和部队是否真的有效维护和平。结果清晰而颇令人吃惊：维和行动是有效的。用在维和上的资金显著地大幅降低了冲突后国家重燃战火的风险。
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你可能知道，质疑这一结论的一条标准理由就是反向因果关系（reverse causality）。比如，若是只向那些相对安全的冲突后国家派遣部队，那么就会显得他们成功地维护了和平，但是这个关联并不是因果关系。所以我们试图找到一个变量，既能解释维和部队的部署，又与再发冲突的概率无关。在绞尽脑汁而不得其解之后，我们求助于文献资料。我曾经合作过的一个年轻的希腊政治学家尼古拉斯·圣巴尼斯（Nicolas Sambanis），最近刚与曾经在联合国任研究部门主管、研究维和行动的世界权威迈克·多伊尔（Michael Doyle）合著了一本有关冲突后维和行动的书。他们的结论是，派遣部队到冲突后地区的政治决定过程太过复杂，无法对其建立模型。安理会成员国的决策程序仿佛一场错综复杂的“马匹交易”，最终做出的任何决定都像是随机的结果。这就是为什么我们无法找到能很好预测其结果的变量，同时也说明不存在太大的反向因果关系的问题。
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尽管如此，这些数据帮助我们确认一件事。往冲突后地区派出多少部队的决定可以分为两步：第一，到底应不应该派遣部队？第二，如果要派遣，派多少？我们发现从第一步决定中——到底应不应该派遣部队——可以了解一点派遣部队的动机。这一步决定与再发冲突的高风险相关联。最可能的一种解释是，维和部队会被派往容易爆发冲突的地区。我们无从得知这个逻辑是否对于派遣数量的决定也成立。我们只知道，既然决定要派出部队，那么派得越多，该地区就越安全。假如促成这两步决定的缘由的确一致的话，那么越是危险的地区就应该派遣越多的部队。由于我们的研究有一个隐含的假设，即派遣部队的决定是随机的，那么以上推理对我们的结论有什么影响呢？其影响就是说明我们的结论低估了维和部队的真实作用。真实的情况是，维和部队越多的地区爆发冲突的可能性越低，尽管该地区本来是更危险的。所以部队人数和固有风险无关的这个假设也许太过保守。
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我把截至2006年夏天的有关冲突后选举和维和行动有效性的研究结果与国际社会相关部门分享。我尤其担心，维和部队于刚果民主共和国选举召开后的一天撤出这个提案是不明智的，而当时离执行只剩几个月的时间。很快我受邀前往联合国新成立的建设和平委员会（Peace-Building Commission）做报告，我也向维和部队最大的派遣国——法国的政府提供研究结果。我了解到部队指挥官们自己也对撤离方案持高度的怀疑态度。选举过后，局势迅速恶化，部队不但没能撤离，还得增派支援兵力。在短短数月之内，大选落败的本巴（Bemba）的私人武装和连任的卡比拉二世的政府军交火。本巴在失利之后寻求外国使馆的庇护，而后流亡欧洲。在他流亡之后，国内秩序并未恢复，刚果民主共和国仍然是冲突不断，危机重重。
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虽然国际维和行动卓有成效，但是也有麻烦，比如成本高昂而且不受欢迎。外军入境被冲突后国家的政府视作一种屈辱。对于这些自身权力急于得到承认的政府来说，联合国维和行动部门（DPKO）就像国际货币基金组织一样，对他们不可侵犯的主权构成挑战。同时，因为没有人希望自己的子女冒着生命危险参加维和行动，派遣国的选民不支持也在情理之中。
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