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美国总统制 [:1702965843]
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美国总统制 顶层位移
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想象一幅画面，许多小三角形在一个大三角形中跳跃。现在想象，三角形的顶部被移除，构成了梯形。这些几何意象传达了高层发生变化时所出现的情形。白宫清空了，各个部门与机构领导的办公室也是如此。总统拥有宪法赋予的职责，“经征求参议院的意见和同意”（第二条第二款）来填充许多这类位置。在19世纪的大部分时期中，政治分赃制（patronage），即对党人的任命，深入地延伸到各个部门和机构中。随着《彭德尔顿法》的通过，职业的公务员机构得以创立，从此将任命限制在了高层领导职位上。
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总统拥有权力进行多批人事任命。最为重要的是任命白宫幕僚、内阁和其他高级行政官员、机构首领和其他高层职位、规制性委员、委员会成员以及大使与领事。联邦法官的任命权也被授予总统，但是必须等待空缺出现。联邦法官并不会随着新总统的当选而大规模退出。总统并“在参议院休会期间，如遇有职位出缺，有权任命官员补充所有缺额”（第二条第二款），这是允许总统临时任命应由参议院提名的官员的一项条款。
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如前面所指出的，在建国后的第一个百年中，政治分赃制非常普遍，并且这一制度现在依然主导着主要的政策职位以及总统的私人幕僚。人们于是期待，总统将任命那些表现出对政党及其领袖的支持的人。然而，近几十年来，有人呼吁总统应该在内阁中至少任命一位他党成员。二战后的大多数总统都试图如此行事。因此，举例来说，来自缅因州的共和党人、参议员威廉·科恩得以担任克林顿任期的国防部长；来自加利福尼亚州的共和党人、前众议员诺曼·峰田被任命为小布什总统的运输部长（峰田也是克林顿总统的商业部长）。
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只是近来，性别、种族和民族多元性才成为评价内阁的一个标准。从1945年到1977年（从杜鲁门到尼克松——福特），97%的内阁部长是高加索人[1]。艾森豪威尔任命了一位女性，约翰逊任命了一位非裔美籍男性，福特总统任命了一位女性和一位非裔美籍男性。这些任命中的每一项都是为了接替前任或者领导一个新建部门。这段时期四位总统的最初内阁清一色都是白人男性。
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1977年到1989年之间的内阁在某种程度上更为多元。卡特总统任命了三位女性，包括一位非裔美籍女性。三位中的两位是初始内阁成员。里根任命了两位女性，并且还任命了非裔美籍男性与西班牙裔美籍男性各一位。
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自1989年以来，内阁职位的多样性成为衡量未来总统人事任命的标准。从1945年到2005年，76%的多样化人事任命就是在这第三段时期进行的：老布什总统作出6次这种任命；克林顿作出16次，小布什作出13次。白人男性主导着第一段和第二段时期（分别为97%和87%）。在第三段时期，这个比例只有57%。
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初始内阁成员任命的数目也大幅增加：老布什在其初始内阁中任命了3位，克林顿任命了8位，小布什任命了7位。在克林顿的内阁中，白人男性处于少数地位。在小布什的内阁中，白人男性占据一半。鉴于这种趋势代表着女性和少数族裔更广泛的政治参与，我们没有理由期待它会逆转。
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图4.1 里根总统在白宫内阁会议厅与内阁成员会晤。（国家档案与记录管理局）
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另一个重要的变化是，多元化的人事任命开始指向克林顿和小布什的内阁高层职位。克林顿首次任命女性出任总检察长（珍内特·雷诺）和国务卿（马德琳·奥尔布赖特）。小布什首次任命非裔美籍男性和女性担任国务卿（科林·鲍威尔与康多莉扎·赖斯）以及首位西班牙裔美国人担任总检察长（阿尔韦托·冈萨雷斯）。
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美国总统制 [:1702965844]
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美国总统制 从竞选到治理
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竞选不同于治理。以下是里根总统的一位幕僚对两种活动的比较：“［竞选］是我们与他们之战。是共和党人对民主党人之战。这与国家治理大相径庭……治理中没有多少需要祈祷‘万福马利亚’的大麻烦。它每次损坏五到十码，并且让人们在你的场地一边玩耍。”另一位总统幕僚认为竞选是一场“只有一个舞台的马戏”，聚焦于候选人以及宣布获胜者的确定一天。与其相反，治理是一场“有着万千舞台的马戏”[2]。
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当然，两种活动不同并不意味着它们毫不相关。总统竞选决定着哪个团队可以执政，并且影响着他们如何执政。一般而言，竞选提供了竞争性的政策重点，或者提供一些政策建议，在这些建议中候选人们能就重点事项达成一致。总统候选人及其班底创造、管理着一个全国性组织，并且经常与国会竞选和州长竞选相交叉。这样，候选人们就有机会去了解政策议题、其他人的偏好、工作人员能力以及组织有效性等。在这些意义上，竞选具有让获胜者为治理作好准备的潜在功能。
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也存在这种情况，即治理影响竞选。候选人在巡回竞选过程中搜寻议题。大多数议题都是从政府正在从事的工作中浮现出来的。例如，2004年总统竞选聚焦于反恐战争和伊拉克战争、国内安全、能源、社会保障、赤字和税收等。相应地，小布什第一任期的治理设置了竞选议程，两组候选人都检验了公众对这些议题的反应。获胜者（小布什以微弱优势获胜）于是将学到的教训应用于第二任期的治理。
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同时，国会成员大多开展单独的竞选活动，其议题一般是为各州和地方选区量身定做的。总统和国会将竞选经验与教训运用到国家治理上的效果，为下一次选举设置了新的议程。这两项功能——治理和竞选——是实实在在又持续不断地相互连接的，正如人们在代议制民主之下所期待的那样。
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在以前，总统并不愿意广泛地巡回奔波来为其施政方案确立支持。历史上存在相关事例，著名的如伍德罗·威尔逊支持国际联盟的全国巡回。比较普遍的是募款旅行以及电台或电视演讲。约翰逊总统曾说：“有时……登上报纸和深入民心的唯一方法是与国会开战，对他们恶语相向，展示我的脾气。”在大多数情况下，他相信他应该“从内部工作”，因为走到外面去很可能会疏远国会议员。[3]
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但是，1965年，约翰逊拥有两项有利条件：以压倒性的优势获胜，并且民主党占国会绝大多数席位。从那以后，没有哪位总统有过如此有利的政治地位。因此，随着通讯手段的发展，总统们越来越多地走向公众以寻求支持。为了更好地完成这项任务，总统将竞选顾问请到身边。最近的例子是小布什身边的卡尔·罗夫，担任副幕僚长，既在政策也在竞选方面为总统提供建议。毫不奇怪，罗夫已经成为强烈批评的目标，同样，这也将是未来在白宫中当差的政治顾问们的命运。为什么呢？因为他们代表着竞选与治理的融合，而许多批评家相信这两者应该分开。
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美国总统制 [:1702965845]
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美国总统制 启动：过渡期
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当选的总统有大约十个星期来组织并准备其直属机构。此时，他们设置政策重点；作出关键的人事任命；确立与国会、文官、媒体以及其他政府机构之间的联系；并且，准备搬进白宫及其他政府建筑里已经清空的办公室中。这是一项极其复杂的任务，在新总统当选后，这项任务一般都会涉及政党之间的轮换（第二次世界大战后，8次政府过渡中有7次政党轮换）。政策重点的设置一般会遵循竞选过程中提出的主张。毕竟，竞选是与议程相关的。议程构成了全部辩论的基础。然而，千真万确的是，按照日程而非议题的出现来进行的选举，会在政策重点的先后次序上造成实质性的变化。1968年，没有人会怀疑结束越南战争是尼克松的政策重点；或者1976年，也没有人怀疑能源问题和政府伦理问题是卡特政府优先考虑的事。经济问题在1980年成为里根政府的首要任务，并且在1992年再次成为克林顿政府的首要任务（“笨蛋，问题在于经济”）。不那么清晰的，是1988年老布什的政策重点，那次的竞选被指责为缺乏议题；还有2000年小布什的政策重点，当时对好几个议题都进行了辩论，但是没有哪个议题在公众中被确立为重点。布什自己将减税视为最优先的政策。确立一个清晰主题是向治理阶段过渡的显著优势，因为它设定了此一总统任期的目标和方向，也有助于确定谁将得到任命。
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