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苏联真相：对101个重要问题的思考 85．法制建设的缺失与苏联剧变是什么关系？
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左凤荣
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苏联社会主义失败的原因很多，有关的论述也不少，但很少有人关注法律问题在苏联剧变中的作用。在苏联社会主义建立和发展的过程中，宪法和法律并没有得到应有的尊重，有法不依是普遍的现象，法律成了想用就用，不想用则弃之不顾的东西。在苏联制度演变、苏联解体的过程中，这种现象也比比皆是。在一定意义上可以说，苏联的剧变是不遵循法律、没有法制的结果。
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苏联社会主义建设中的法制缺失现象
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考察苏联的历史，我们发现的一个明显事实是苏联并没有建立起法制国家。资产阶级革命后，近代国家与封建时代国家的明显差别在于治国手段的变化，权力制衡原则代替了个人专断，权力任期制和轮换制代替了终身制与继承制，权力选举制代替了任命制，而这一切都有明确的法律规定。无产阶级革命打碎了旧的国家机器，建立起无产阶级专政的新型政权，在夺取政权和革命胜利初期，用列宁的话说就是：“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权。”［1］列宁强调革命的暴力性质，这在当时是必要的。但是，当无产阶级取得了稳固的领导地位之后，则应该制定出适合新政权特点的法律体系，苏联共产党也应该在无产阶级自己的法律制度下执政。但是，苏联领导人把无产阶级民主具体化为法律形式的意识比较淡漠，许多好的政策、目标没有切实可行的法律制度作保障。
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不可否认，苏联社会主义的奠基人列宁在否定资产阶级民主内容的同时，对资产阶级民主的形式重视不够，他曾说：“着眼于形式上的民主，那是资产阶级民主主义者的观点，他们不承认无产阶级的利益和无产阶级阶级斗争的利益高于一切。”［2］从实质上讲，无产阶级政权是为广大人民谋利益的，苏俄的许多措施也证明了这一点，有完备形式的资产阶级民主并不比无产阶级民主更高，从这个意义上讲，列宁的话是对的。但是，无产阶级民主同样也离不开体现其内容的形式，一概抛弃民主的形式也是不行的。苏联的实践证明，如果没有相应的形式，民主内容也难以实现。苏联是无产阶级民主制国家，应该真正实现人民主权。但是，由于苏联长期实行的是无选择的“民主”，干部是党组织层层任命的，苏维埃的代表也都是党指定候选人通过等额选举产生的，人民的民主权利没有相应的民主形式予以保障，苏联的政治体制实际上是一个不民主的体制。当国家的方针政策与人民的需要发生矛盾时，民众毫无办法。
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在法律制度建设上，苏联存在的一个明显缺陷是许多好的想法没有相应的法律形式保障其实施。如在新经济政策时期，列宁说过：“做生意吧，发财吧！我们允许你这样做，但是我们将加倍严格地要求你做老实人，呈送真实准确的报表，不仅要认真对待我们共产主义法律的条文，而且要认真对待它的精神，不得一丝一毫违背我们的法律——这些就应当是司法人民委员部在新经济政策方面的基本准则。”［3］但在法律制度建设上，并没有详细的规定和具体的实施办法，没有建立起一套完备的法律制度，所以新经济政策后来被斯大林轻易地改变了。再比如，1921年俄共（布）十大通过《关于党的建设问题》的决议指出，“目前形势迫切要求新的组织形式。这种形式就是工人民主制的形式”，“这种组织形式能保证全体党员甚至最落后的党员都积极地参加党的生活，参加讨论党所面临的一切问题和解决这些问题，并且积极参加党的建设。工人民主制的形式排斥一切委任的制度，它的表现就是从下到上的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制等等”。党的“工作方法首先是：对一切最重要的问题，在全党必须遵守的党的决议未经通过以前展开广泛的讨论和争论，充分自由地进行党内批评，集体制定全党性的决议”。［4］但是，没有任何切实可行的法律规定来贯彻这个决议，这个决议实际上变成了一纸空文。
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斯大林成为苏联的最高领导人后，他个人逐渐成了党和国家的化身，他的话就成了法律。对农民的全盘集体化政策是斯大林改变党的决议的结果。在很多情况下都是斯大林和党代表苏维埃制定国家的法律。1934年12月1日基洛夫被暗杀，根据斯大林的建议，苏联中央执行委员会和人民委员会通过了《关于修改各加盟共和国现行刑事诉讼法典的决议》，这是斯大林个人的决策。按照苏联宪法的规定，苏联的立法权属于苏维埃，但在制定国民经济发展计划的过程中，苏维埃的作用十分有限，第一个五年计划是党的十六大通过的；第二、第三个五年计划，苏维埃机关也没有参与。斯大林强调，“我们布尔什维克是执政党，执政党的情况就完全不同了。这种政党的口号不是单纯地鼓动性的口号，而是一种更重要得多的东西，因为这些口号具有实际决定的效力，具有法律效力，应当立即予以执行”。［5］这是苏共长期凌驾于国家法律之上的思想根源。
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苏联宪法中规定人民有权罢免苏维埃代表，但在什么情况下，怎样才能罢免代表，长时间都没有具体规定。这一问题直到1959年10月最高苏维埃通过了《罢免代表程序法》，1961年又通过了关于罢免地方苏维埃代表程序的法令，规定了罢免苏维埃代表的具体程序，这一法律条文才完善。
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1936年的新宪法在扩大公民权利方面比1924年的宪法更民主，它用平等的选举代替不完全平等的选举，用直接的选举代替多级的选举，用无记名的选举代替记名的选举。宪法规定，“一切劳动者代表苏维埃，自村和市的劳动者代表苏维埃起至苏联最高苏维埃止，都由公民直接选举。”凡年满18岁的公民，不分种族、民族、性别、信仰、教育程度，不问居住期限、社会出身、财产状况、过去职业如何，都有权参加选举，只有按照判决被剥夺选举权和患精神病者除外。凡年满23岁的苏联公民，都有资格参选最高苏维埃的代表。［6］但事实上，他们只有选举权，而没有被选举权，因为候选人是由党组织决定的。
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苏联宪法第124、125条规定：法律保障苏联公民享有信仰自由、言论自由、出版自由、集会自由、游行及示威自由。第127条规定了苏联公民有人身不受侵犯的保障，任何公民，非经法院决定或检察长批准，不得逮捕。第128条规定：公民住宅不可侵犯及通信秘密，均受法律之保护。遗憾的是这些权利大多停留在纸面上，所谓的信仰自由、言论自由、出版自由、集会自由、游行及示威自由是根本不存在的，居民甚至没有迁移的自由。1932年底苏联开始实行身份证制度，身份证只发给城市居民，市镇、中心区、新建筑工地、国营农场等地的工人，农村的居民（集体农庄庄员）则拿不到身份证，而没有身份证连一张火车票都买不到。在30年代“大清洗”中，连有法律豁免权的苏维埃代表都未经法院审判就被处死或被关押，何况普通的干部、知识分子？
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在苏联几十年的社会主义建设中，没有树立起尊重法律的意识，也没有建立完备的法律系统。这造成了严重的后果：一是有法不依成为普遍现象，在决定事件发展的过程中，领导人的个人喜好和权力起着决定性的作用，二是法律系统不完备，留有许多空白，法律“治民不治官”，随意性强。苏联也没有法律监督系统，宪法和法律不落实或者出现争议，没有仲裁机构裁决。
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戈尔巴乔夫在改革过程中的“修宪”问题
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戈尔巴乔夫从1985年开启了苏联改革的闸门。随着改革的深入，苏联原有的政治经济体制发生了很大变化，“修宪”问题便提了出来，这是苏联政治经济体制改革提出的必然要求，是社会推动的结果。同时，戈尔巴乔夫进行政治体制改革，改变原来的体制，也需要有法律基础。
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苏联的宪法改革可以划分为两个阶段，第一阶段从1988年到1989年，是进行议会制改革，其口号是“全部政权归苏维埃”；第二阶段从1990到1991年，改行总统制，加强总统的权威。从1989年5—6月第一届人代会开始，在2年半的时间里，宪法多次被补充和修改。
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应该承认，戈尔巴乔夫这个法律系毕业的领导人有一定的法律意识，注意了用法律巩固改革成果、规范改革的行为。但是，戈尔巴乔夫也有许多改革措施与宪法和法律并不相符，只是事后在不得已的情况下才修改法律，做合法性追认。戈尔巴乔夫时期对宪法的修改是政治体制改革和国家体制改革推动的结果。
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戈尔巴乔夫改革的实质是打破原来的苏联政治经济体制模式，许多改革措施与原有法律相悖也并不令人奇怪。如，1986年11月19日通过《苏联个体劳动法》，允许私人从事个体生产经营活动，但不得经商、不得雇工、不得搞非法劳动收入或损害其他公共利益。1988年5月通过、1988年7月1日生效的《合作社法》规定，不仅农业，而且在商业、服务业、饮食业、小商品生产、旅游、医疗保健、法律咨询等方面发展各种形式的合作社，使所有制结构更趋多样化，实际上承认了私有制，与宪法并不符。
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从1987年苏共一月中央全会后，戈尔巴乔夫越来越关注的是政治体制改革问题。1988年6月苏共第十九次代表会议认为，“现行的政治体制几十年来不是在法律范围内组织社会生活，而主要是执行强制命令和指示。口头上宣扬民主原则，实际上却是独断专行，在讲台上宣扬人民政权，实际上是唯意志论和主观主义，大谈民主制度，实际上是践踏社会主义生活方式准则，缺乏批评和公开性”。经济、社会文化改革“所遇到的障碍正是僵化的权力体制，这个体制的行政强制结构”。这次代表会议后，苏联开始了政治体制改革。1988年7月底在苏共中央全会上，戈尔巴乔夫提出改革苏维埃工作的计划，政治体制改革需要有法律的基础，因此，苏共中央七月全会决定成立专门的委员会以便对宪法进行修改和补充，准备新的选举法律文件。1988年9月底苏共中央政治局讨论了新的选举法律草案和宪法修改与补充法案，10月份提交全民讨论。在这一过程中，为了加强苏维埃的威信，1988年10月1日戈尔巴乔夫兼任最高苏维埃主席。“一切权力归苏维埃”，苏维埃代表由公民选举产生的原则，似乎是将宪法中规定的“苏联的一切权力属于人民，人民通过作为苏联政治基础的人民代表苏维埃行使国家权力”，“苏联最高苏维埃是苏联最高国家权力机关”的条款付诸实施，但戈尔巴乔夫以党的总书记身份兼任最高苏维埃主席，而且地方也如此行事，显然加强了党对苏维埃的干涉，仍然是党政不分，作为国家最高领导人的戈尔巴乔夫陷于繁杂的议会事务中，无法把主要精力放在处理国家事务上。
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1988年11月29日苏联最高苏维埃第12次非常会议第11次会议，根据戈尔巴乔夫的建议通过了两个法令：关于苏联宪法（根本法）的修改和补充；关于苏联人民代表的选举。规定国家权力机关是各级苏维埃，国家最高权力机关是人民代表大会，由2250名代表组成，选举其中544人组成常设的最高苏维埃。最高苏维埃由权力相等、人数相同的两院（联盟院和民族院）组成。代表采用无记名投票方式差额选举产生，一部分从选区和社会团体中直选，一部分由民族选区和社会团体推荐。“各级人民代表按单名选区或多名选区、普遍、平等、直接选举制，采用无记名投票方法选举产生。加盟共和国和自治共和国的部分人民代表可根据共和国的宪法规定由社会团体选举。”也就是说，并不是所有代表都普选产生。在后来的实践中这种做法遭到了许多批评。
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既然苏维埃成了差额选举产生的机关，这就有可能使非共产党人当选代表，“一切权力归苏维埃”事实上意味着在政治上取消了宪法第6条。最高苏维埃变成了常设制，党原来事实上掌握的立法和干部任命权实际上转归了最高苏维埃。最高苏维埃主席团也不再由最高苏维埃选举产生，而是由最高苏维埃主席、第一副主席、15名副主席（各加盟共和国最高苏维埃主席）、联盟院和民族院主席、苏联人民监督委员会主席、常设委员会主席和最高苏维埃执行委员会主席组成。
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1989年5月25日至6月9日苏联第一届人代会召开，新的最高国家权力机构建立，戈尔巴乔夫当选为最高苏维埃主席。在这次会议上，人民代表首次有权组织政治反对派，成立了跨地区议员团，起初有150人，1989年夏天发展到388人，其中286人来自俄罗斯联邦。这实际上打破了苏联长期实行的一党制。萨哈罗夫在这次会议上提出了修宪的问题，没有得到响应。人代会通过了《关于内外政策的基本方针》和《关于建立宪法委员会》的决议，提出一个重要任务：立即开始起草新宪法的工作，宪法起草委员会由戈尔巴乔夫和卢基扬诺夫领导，共有107名成员，其中55%的成员都是党的高级领导人——苏共中央、共和国中央、州委、边区的书记们，苏共中央及其机关的成员。将近44%是从事科研和创造性劳动的知识分子，其中有一些著名人物，如苏联科学院副院长库德里亚夫切夫教授，苏联科学院国家与法研究所所长、通信院士多波尔宁。还有四个反对派、跨地区议员团的成员：叶利钦、波波夫、萨哈罗夫和索布恰克。［7］
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1989年12月第二次人代会召开，萨哈罗夫向代表大会提交了一份激进的苏联宪法草案，否定苏联国家的社会主义性质，但大会没有对此进行讨论。此届人代会讨论了宪法的补充和修改问题，通过了“关于准确解释苏联宪法（基本法）关于人民代表大会、苏联最高苏维埃及其机构的活动制度的问题”，“关于苏联宪法选举制问题的修改和补充”，“关于对宪法第125条的修改和补充”。规定国家权力代表机关体制是各级人民代表苏维埃，人民代表苏维埃直接地或通过它所建立的机关来领导国家建设、经济建设和社会文化建设的各个领域，通过决议，保障这些决议的执行，对决议实施进行监督。这次人代会对宪法的补充和修改，原则是“一切权力归苏维埃”，实质是使国家的权力逐渐从党转到苏维埃、从苏共中央委员会转到苏联最高苏维埃。但是，最高苏维埃本质上的功能是议政、立法和监督，不能有效地作出决策，它也缺乏有效地贯彻其决策的系统，因此，出现了权力真空和失控的现象。
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地方苏维埃的选举使苏共失去了对苏维埃的控制，它导致政治家和党员不再对苏共中央负责，而对选民负责。地方分离主义开始迅速发展，联盟中央失去权威。苏共开始联邦化，原来作为维系国家统一力量的苏共无法再发挥作用。1989年12月成立苏共中央俄罗斯局。1990年6月19日俄罗斯共产党代表会议开幕，变成了俄共的成立大会，其党员占苏共的62%。“俄罗斯联邦共产党在正统的马克思主义基础上的建立和党的重心从联盟中央向共和国的转移，主要是向俄罗斯联邦共产党的转移，使戈尔巴乔夫无法阻止在苏共党内出现一个强大的、有组织的反对派。”［8］政治体制改革一开始，实际上就打破了1977年苏联宪法规定的以民主集中制为原则的苏联政治体制框架。
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为了弥补最高苏维埃议而不决的缺陷、摆脱党对戈尔巴乔夫的阻碍作用，权力归苏维埃没多久，戈尔巴乔夫又进一步提出要在苏联建立一个新的国家和社会管理体制的思想，同时还陆续派出一些团体公开或秘密地前往美国、法国等地考察西方的议会制和总统制。1990年二月在苏共中央全会上，戈尔巴乔夫首次公开提出在苏联设立总统制的建议，要求给予总统一切必要的权力以便将改革的政策付诸实施。同时，民主化的政治改革，使政治多元化不可避免。1988年结束了书报检查制，在苏联历史上第一次出现了言论自由和社会舆论的多元化，各种各样的“非正式组织”出现，各加盟共和国都建立了“人民阵线”，其代表于1988年8月13日在雅尔塔进行工作会晤。到1990年初，非正式组织发展到了几万个。政治多元化与多党制已经成为苏共不得不承认的一个事实。虽然戈尔巴乔夫开始想在一党制下进行改革，但议会制以权力制衡和政治竞争为前提，不可能建立在一党制的基础上。苏联党内的民主纲领派和激进改革派要求实行多党制。这些因素迫使苏共在1990年2月中央全会上完全承认了多党制的合理性和修改宪法第六条的必要性。党的高层领导几乎一致同意放弃党对权力的垄断，同意修改宪法第六条。苏共中央决定向苏联人民代表大会提出修改宪法第六条的动议，取消关于苏共是政治核心，是社会领导力量的提法。
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1990年3月第三次苏联非常人民代表大会决定设立总统制，使党和国家分开，标志着苏联体制从“一切权力归苏维埃”向分权制过渡。这次非常人民代表大会通过了“关于设立苏联总统职位和对苏联宪法（根本法）的修改和补充”。规定实行总统制，总统由全民选举产生（第一任苏联总统由苏联人民代表大会选举），任期5年，连任不得超过两届。总统是国家的元首，享有广泛的权力，包括总理、内阁成员、最高法院院长等重要公职人员的提名权，签署苏联法律、宣布实行紧急状态、解决苏联最高苏维埃两院争端等；苏联最高苏维埃只享有立法和监督职能，卢基扬诺夫被选为苏联最高苏维埃主席。人代会还通过了《苏联宪法修改补充法》，修改了宪法第六条、第七条，规定“苏联共产党、其他政党以及工会、共青团、其他社会团体和群众运动通过自己选进人民代表苏维埃的代表并以其他形式参加制定苏维埃国家的政策，管理国家和社会事务”，“一切政党、社会团体和群众运动在履行其纲领和章程所规定的职能时，应在宪法和苏联法律范围内进行”，“苏联公民有权结成政党、社会团体，参加有助于发挥政治积极性和主动性、满足他们多种利益的群众运动”。苏共成了与其他政党和社会团体地位一样的政党，苏共开始从一个执政党向一个在议会中活动的群众性政党过渡。“我们应当毫不含糊地声称，苏共将毫无保留、斩钉截铁、毫不妥协地摒弃践踏社会主义精神和道德理想的斯大林的思想和实践。党坚决支持苏维埃拥有全权，人民当家做主；党不再赋有政权职能和经济职能，不再奢望垄断地位，不再谋求意识形态上的强行一致。党将通过说服工作，通过在群众中开展政治工作，参与议会辩论，在宪法和法律允许的范围内的活动，去争取社会对于实现社会主义价值的支持。”［9］在法律上苏联完成了政治体制的转变，其原则是：建立强有力的总统机构、苏共不再是政治体制的核心、实行多党制。在人代会上，戈尔巴乔夫被选举为苏联第一任总统。
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