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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 一 党政分开
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对国民党而言，党政双轨体制具体如何运作，因属创举，有待探索。1924年以前，在国民党控制下的广东，党政人事基本上是相通的。在“粤军回师”成功后，国民党广东支部于1921年1月在广州成立，孙中山任命粤军总司令陈炯明为广东省省长兼广东国民党支部长。当陈炯明委派各县国民党分部长时，分部长大多由县长兼任。此时国民党并未在行政系统之外另立独立的党务组织系统，而是使其寄附于原有的行政系统之下。党组织也未掌握实际行政权力。[1]
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1924年国民党改组和1926年北伐开始后，两广、两湖、江西等省相继纳入国民党控制之下。至此，地方党政两个系统之间应建立一种什么样的权力互动体制以利于地方政治的良性运行，成为国民党中央面临的一个新问题。1926年1月24日，广州国民政府通告国民党所属各党部不得干涉地方财政和一切行政。通告称：
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国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所举措，皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督，其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议之权，而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一，纪纲不存，国无以立。[2]
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这一通告表明，国民党最初所设计的党政关系模式，只打算在中央一级实行直接党治，而在地方则保持行政权的统一和独立性，不允许地方党部直接干涉地方行政。
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但这一规定不久即被修正。1926年10月，国民党中央召开各省区联席会议，正式通过了《省党部与省政府之关系议决案》，规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法：（1）省政府在省党部指导之下；（2）省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；（3）省政府与省党部合作。[3]前两者均是党部指导政府，重心开始转向地方党部对地方政府的指导。
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同年11月，国民政府公布《修正省政府组织法》，内中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。”[4]这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下，其中省党部居其一，也就是省党部有权指导、监督省政府。
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北伐时期，当党军克服某一区域后，一般先设立省党部，然后才成立省政府。在正式省政府成立之前，一般组织临时政治会议作为过渡性的政治指导机关，如湖北、江西、浙江、上海等均是。[5]有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主导下的国民党省党部，这种指导监督更能切实执行。如在湖南，省党部权力很大，省政府处于从属地位。夏曦在国民党二届三中全会上所做的《湖南政治党务报告》中即称：“省党部对于湖南一省政治，均有一定政策，从政策上逐渐取得一省政治之领导地位”；“对于省政治之措施，省党部均能居指导地位”；“凡关重大问题，省党部有所决议，省政府即予执行；省政府有所疑难，亦必函请省党部决议”。[6]
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这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员亦多由省党部委员兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员。各厅厅长除财政厅长外，均由兼有省党部委员身份的政府委员担任。省党部与省政府的人事基本上是重叠的。[7]省政府成立前夕，省党部发布训令，训勉省政府澄清吏治，打倒土豪劣绅，扶助农工。[8]“训令”本身即已说明省党部对省政府的关系是指导监督的关系。再从该时期湖北省党部实际所行使的职能来看，上自组建政府，下至妇女放足，权力辐射到政治、经济、文化教育乃至社会生活的各领域，几乎无所不在。
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这个时期的县级党政关系，国民政府未做出统一规定，各地情形参差不一。有的地方，县政府绝对服从县党部的指导。如在江苏，“党部言在必行，县长唯命是听……民众把党部看作万能”。[9]在湖北的一些县，县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任用；县政府财政亦受县党部监督。[10]在湖南，1926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过《关于市县党部与县长之关系决议案》，规定“县长与市县党部立于同等地位，遇事以协商形式解决，惟本党采以党治国，因此县长须尊重市县党部之地位，接受其指导监督”。[11]
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但在广东的一些县，县政府要求县党部仰承其意旨，而且县党部每为县长所攻击。[12]广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》，规定前者在省党部指导下监督后者。但政治会议广州分会否决了这一决议案。[13]
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由此而言，北伐时期苏、鄂、湘、粤四省的县级党政关系大致呈现三种不同的模式：一是以党统政；二是党政制衡；三是政强党弱。不过，在更多的情况下表现为党部凌驾于政府之上。
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值得注意的是，作为国民党组织和政治顾问的鲍罗廷以俄国革命经验来观察这个时期国民党的党政关系时，认为党的权力还不够大，党的领导作用没有很好发挥。他强调党应该决定乡政府、县政府、省政府、中央政府如何进行，不仅要决定总的方针政策，而且要具体指导各级政府的实际工作，比如他认为各级政府的财政税收都应该在党部的决策范围之内。[14]但鲍这一强化党权的建议未被国民党完全采纳。
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党政分开
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1928年后，国民党宣布在全国实施训政。训政时期，国民党在中央一级明确规定以党治政，在地方一级，则改变了北伐时期倾向于党部指导监督政府的原则，代之以党政分治制衡体制。
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1928年8月，国民党二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》，规定各级党部对于同级政府之举措，认为不合时，报告上级党部，由上级党部转请政府依法查办；各级政府对于同级党部之举措有不满意时，亦得报告上级政府，转咨上级党部办理。[15]寻味这两条规定的意涵，地方党部与地方政府各自独立，平行并存，相互制衡。
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这一规定大约缘自国民党在制定训政纲领时所立下的一个基本原则，即中央政治委员会（简称“中政会”）是“党与政府间惟一之连锁”。[16]这一原则可以理解为除了中政会这个连锁机关外，在中央以下的各级党部与各级政府之间，是没有连锁关系的；党对于政府的指导监督，只能通过中政会传达于国民政府，然后由国民政府指导地方政府。除此之外，地方党的机关对于同级政府机关是不容许发生直接的指导监督关系的。
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以《省组织法》的变迁为例，1926年11月颁布的《省组织法》明白规定“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务”。1927年7月修正时删除了“省执行委员会”，1927年10月再修正时又删除了“于中央执行委员会的指导监督之下”，而代之以“依中国国民党党义”，到1930年2月更将“依中国国民党党义”的条文改为“依国民政府建国大纲”。[17]由此一来，不仅省党部与省政府之间不存在直接的权力隶属关系，连国民党中央党部也不能直接向地方政府发号施令，而必须通过中政会和国民政府实行间接指导。
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国民党中央的根本认识是：“本党对于国民政府，系以整个的党指导监督整个的政府，非横断的以各级党部指导监督各该同级政府。”国民党中央明白指出：“党权高于一切，乃指中央党权而言。”[18]地方党权不能凌驾于地方政权之上。
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事实上，即使是中央党部和中央委员也不能直接干预地方行政事务。如1931年1月国民党中常会通过的《中央委员分区视察办法》规定：中央委员到各地视察和考察时，只负责指导地方党部的党务工作，不考察地方政务；只有兼政治会议委员的中委，于视察时得参加各该地的政府会议。[19]显然，国民党中央处理地方党政关系的要旨是以党政分开为原则，党部与政府分属两个独立的系统，双轨并行，两者之间不存在直接的权力隶属关系。
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地方人事
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国民党中央所设计的这样一种地方党政关系原则，最初遭到地方各级党部的强烈反对。地方党部执着于“党权高于一切”的观念，力图将地方行政纳入地方党部的直接指导和控制之下。在党部看来，政权是国民党“诸先烈流热血，掷头颅所换来的”，党权应该高于一切；[20]党权既然高于一切，地方党部理所当然高于地方政府，应该指导和监督地方政府。他们声称：“训政之时，以党权代民权，则政权属于党，治权属于政府，即党行其权，政府尽其能，是谓党治。”[21]
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为此，各地党部提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的建议和提案。概而言之，这些建议和提案主要包括如下几个方面：在省县党部内，应仿照中央政治会议形式设立地方政治会议以控制政府；省县政府所制订的一切法规、施政方针和预算、决算案应由省县党代表大会审议；省县党部对同级政府应该有质询权和弹劾权；省县党的代表大会对于同级政府应有罢免、创制和复决权；省长和县长应分别由全省党员和全县党员直接投票选举和罢免；党的各级监察委员会对于同级政府官吏违法或犯罪时，有权提出质问、警告或弹劾；荐任以上官吏，均须交其所属党部审查合格，方得任用；各级政府增加人民负担时应先征得同级党部的同意。[22]
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在国民党训政初期，有些地方党部的气焰一度十分嚣张。据国民党党报报道，有的地方党部“好似当地的太上政府，无论甚么事，不是干涉政府的行政，就是扰乱人民，予人民以不良的影响”；[23]有些地方，“政府对党部有敢怒不敢言的景象”；“党部自由逮捕人民，甚至令他们站立木笼，并不交政府去执行惩办”；[24]有的地方党部包揽讼事，甚至越权办理离婚案件。[25]1928年，林质斋在浙江余姚做过半年的县长。胡适问他做县长的感受。他回答说：“党部不取消，县长不是人做的。”[26]
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值得注意的是，对地方党部的专横行为，国民党中央的态度不是纵容，而是严加制止和指责。如蒋介石一再批评地方党部的行为是越权，“各县党部及党员，有许多事不应该去管而去管，不应包揽偏要去包揽，不应干涉偏要去干涉”。[27]汪精卫更痛责这种现象不是“党治”，而是“党乱”。[28]对地方党部要求干预行政的各种建议和提案，国民党中央始终抱持稳健慎重的态度，倾向于不将这类权力交给地方党部行使，一再训示省县党部不要直接干预地方行政。国民党中央认为，检举公务员失职是监察院的专责，各级党部并无检举公务员失职违法之权；增加人民负担属于政府行政范围，不必征求同级党部的同意；省县党代表大会乃党的权力机关，而非直接指导政治的机关；省县党代会有关省政县政的决议，只能建议于同级政府，不能强制同级政府执行，同级政府有自由取舍和抉择之权；省县党部的委员不应列席同级政府会议，以免混淆党政系统；政府机关人员之选举，毋庸同级党部监选；各级党部不得干涉接受和批答民刑诉讼案件；各县司法行政，县党部绝对不许干预；各级党部不得对党外团体用命令式公文。[29]对于政府人事，党部无权干涉、考查和任命。除了政务官由中政会议决任命外，其他各级政府官吏均不由党部选拔考核。
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