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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091612]
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存粮之分发
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无论是官仓，还是社仓，更加严重的困难发生在分发存粮时。在常平仓中，最盛行的非法手段之一就是地方官员监守自盗。这种情形发展得相当惊人，清廷在1799年认为很有必要采取行动。嘉庆帝批准了以下的决定：
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各省常平仓，积久弊生，即无须接济之年，亦以出陈易新，借词支放，染指分肥。……嗣后无灾年分，不准出借，以除民累。[114]
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大约一个世纪之后，1897年的一期邸报登载了下列一段资料：
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监察御史张兆兰指出，州县官员都在算计盗取贮存在公共粮仓里的粮食，致使粮仓被盗用一空，因而未能向朝廷结清帐目。……该御史控告这些州县官员听任旧粮生霉腐烂，指控他们为了牟取个人私利而盗卖新粮：“任何人都容易看出，必须立即解决这种行为出现的后果。本官严肃告戒各省督抚立即采取措施，下令将所存旧粮全部售卖，所得收入生息投放。此外，本官要求所有知州知县每年向本官汇报大众粮仓所存粮食的种类和精确数额。”[115]
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存粮分发过程中产生的严重问题，导因于中国庞大的人口、低效率的行政制度和地方官员的腐败。在18、19世纪之交，一名著名官员在其发布的总督命令中谈论粮仓体系时就说道：
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近代讲备荒者，止于仓贮蓄积而已，岂知……以百余万米谷散于民间，大祲之年，济一郡尚不足，况又有赴县城领给之烦，吏胥乡长侵蚀之弊，将来又有追比还仓之扰。是仓米在今日，殊不足赖也。[116]
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另一难以克服的困难就是，在灾民急需存粮救济时，却因繁杂的公事程序而不能及时解决。常平仓由于坐落在州县城里，就显得特别没有效能。12世纪一名提倡设置社仓的倡导者就令人信服地指出：
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州县之间，每遇水旱，合行赈济。赈粜去处，往往施惠止及城郭，不及乡村。乡村之人，为生最苦，有终日役役而不能致一钱者。使幸而得钱，则又一乡之中富室无几，近者数里，远者一二十里，奔走告籴，则已居后。于是老稚愁叹，始有避荒就熟，轻去乡井之意。其间强有力者，又不肯坐受其毙，夺攘剽窃，无所不至。……城郭之人率不致此。故臣谓：城郭之患，轻而易见；乡村之害，重而难知。[117]
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清朝统治者广泛设置的社仓和义仓，在某种程度上考虑到了乡村的需要。但是只要它们的运作受到官府的监督，其运作也根本不可能摆脱官样文章的干扰。18世纪的一名异常热衷于粮仓体系的巡抚就指出，在饥荒期间，乡村粮仓负责人如果没有首先取得州县官员的同意，根本不敢动用存粮，可是州县官员常常拖延许久之后才表态。这种情况在19世纪尤为明显。[118]一些地区的情况更为糟糕，恰如18世纪陕西发生的一个事例所表明的，州县官员在批准乡村粮仓管理人散发存粮之前还必须取得省当局的同意。[119]
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确定灾民在什么程度下才需要救济以便给予相应的或足够的救济，总是很困难的。即使是最想把工作做好的粮仓负责人，也感觉到分发救济粮本身就是令人劳累、使人烦恼的任务。负责散发救济粮的人如果是奸诈之徒，那么后果就骇人听闻了。一地方志中就记载了一个虽然未必是典型但特别坏的事例。直隶省卢龙县1833年春发生了严重的饥荒，知县决定用乡镇粮仓存粮进行救济。他授权乡长把谷票分发给希望得到救济粮的灾民；持票人有了它，就可以得到规定的救济粮。然而这些代理散发谷票的乡长，却把谷票给了那些向他们行贿的人，而不是分给真正需要的灾民。在救济粮散发给持票人的那天，不止千人聚集起来，群情愤怒，述说不满。在一位知名绅士的介入下，问题才得以解决。[120]此外，州县官员自己也会私吞盗用救济粮，19世纪陕西省一些州县官员就经常这样做。直到1860年代初朝廷所派一名格外正直的钦差大臣到该省调查饥荒时，他们的不法行为才得以暴露。[121]
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把救济粮散发给居住在偏远乡村的农人，所遇到的困难几乎是无法克服的。在这一问题上，无论救济粮是来自乡村粮仓还是其他粮仓，都没有什么区别。一位著名的官员在19世纪前半期的记述中指出：
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农民伏处田野，畏官府如神明。不幸遇灾，唯有坐而待殍而已。其抱牍而泣请者与聚市噪者，必非农也。[122]
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虽然该作者没有说出能够发声的是谁，但是其他材料可以表明其中一些人就是乡村绅士。
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难以理解的是，清政府授权地方政府把救济粮给予那些“贫生”，其中包括贡生、监生和生员。清政府还专门为此制定了具体措施，规定了各地散发的数量。[123]根据18世纪的一名作者所说，州县教育官员负责拟订在他管理下的可以得到救济的士子的名单。不过，这样的士子不能超过该地区审查数额的1/3。每个士子所得的救济粮，必须依据家庭成员人数和灾荒的程度按比例分配。清政府预料到一些无耻士子有可能要滥用这一特权，因而明确规定：
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如有寡廉鲜耻，混入灾民滋事，或冒充民户者，除革赈外，轻则地方官会同教官戒饬，重则详明褫究。[124]
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虽然清政府采取了上述防止性措施，也不能防止享有特权的人利用灾荒来牟取非法好处。安徽巡抚在1895年的一道上奏中，就描述了一些绅士的恶行：
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不肖绅董，惯与吏役因缘为奸，先期设簿卖灾，平民必先出费，乃得入册。无钱者，虽真灾而仍完粮；有势者，既免粮而且食灾费。州县稍事诘驳，辄以民瘼为词，联名上控，甚或聚众滋闹，阻遏输将。……州县既不能禁，又各自顾考成，或且阴利其资，辄据情具报请勘。[125]
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这里并没有特别提到粮仓体系。但是这种情况可能已经让贫苦的农民得不到存粮的帮助了。
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除了例行的紧急救济外，每年例行的售卖和借贷旧粮，也给官员欺诈勒索带来可乘之机。腐败的州县官员可以利用旧粮售卖和借贷，来掩盖贮存亏空，或者非法牟取私利。由于他们的行为过于招摇，使得清廷在1799年发布了一道上谕，禁止在正常年月里借贷常平仓存粮，“以除民累”。[126]同时，腐败的义仓和社仓管理者以不同的运作方式，加入地方官的欺诈行列。其中一些人以高于市场价二到三倍的价格盗卖存粮谋取暴利，“损公肥私”。[127]
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未能偿还借贷的赤贫乡人本身也是粮仓体系衰败的因素。1770年，有一名官员上奏乾隆帝，报告说在江苏5个毗邻、土地相对肥沃的府，社仓最初的存粮总数达到260，000石以上。在这些粮食之中，有160，000多石借贷出去，而借者从未偿还。在包括江宁府在内的其他6个府区，借贷未还的数量，比官吏侵吞和盗卖的加起来还要多。[128]许多拖欠者之所以不能偿还，是因为他们赤贫如洗，大多数农人即使在正常年月也难以度日，[129]他们偿还不了灾荒期间出现的债务也就不足为奇了。例如，湖南巴陵县灾荒时期借贷出去的粮食，没有一点得到归还。[130]不管未归还的原因到底是什么，由于长时间和普遍的拖欠，最后的结果就是乡村粮仓存粮渐渐耗尽。的确，是否把存粮借贷给赤贫之乡人，真是进退两难。他们最需要帮助，但又最无力偿还。最好的解决方法，应该是直接把救济粮发给他们，而不是借贷给他们，但是新问题随之而来：如何填补缺粮呢？即使没有官吏腐败或地方腐败，粮仓体系也会面临难以克服的困难。
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所有这些困难最终导致乡村粮仓衰败下去。尽管清廷努力推行粮仓体系，但是一度散布在清帝国各个角落的数以万计的谷仓，其存粮还是渐渐耗尽，粮仓渐渐损坏。在1792 年、1800 年、1802 年、1831 年和1835 年发布的一系列上谕中，皇帝们痛心地指出，地方粮仓，尤其是常平仓，已经变得“有名无实”。[131]在1835年的上谕中，道光帝指出，根据各省巡抚的报告，在原来总数超过40，000万石的存粮中，剩下的还不到25，000万石，几乎缺额40%。这是清廷公布的统计数字，实际情况可能更糟糕。皇帝认为产生这一情况的原因是官吏腐败和漠不关心，因而不止一次威胁要处罚渎职的官吏，试图改善这种情况，然而他们每次的努力都被证明是徒劳的。[132]
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091613]
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粮仓之监督
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社仓和义仓这两种不由清政府直接操纵的粮仓，遇到特别的困难。设置这两大粮仓的基本构想看起来非常合理：依靠社会的努力，预先从拥有并能捐献粮食的人户手中把粮食收集起来，存入粮仓，以便利用此种存粮来帮助那些需要帮助的穷人；或者如一地方志记载的那样，“富者多捐，贫者少捐；以一里之仓谷，救一里之居民”。[133]清朝统治者很难让这两类重要的社会机构不受行政系统的控制。在清帝国的一般环境下，如果不是为了政府的行动，许多粮仓能否建立起来，或者以政府可以接受的方式运作，是很值得怀疑的。乡村居民在绝大多数情况下，因过于胆怯，或过于冷漠，而不能主动地推行社仓和义仓这样的社区事业；又因为缺乏经验，而不能恰当地管理这样的社区事业。正如19世纪江苏巡抚丁日昌所说：