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中国古代官僚政治 一、郡州府县施政
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秦汉以降，地方政务执行机构主要是郡州府县。由于受朝廷派出机关不断蜕化等影响，历代郡州府县也有其沿革变迁过程。秦、西汉，以郡统县，地方官府为郡县两级。东汉始，郡以上又有由监察官演化来的州。东晋众建诸州，与郡辖区接近的州，也逐步蜕变为地方政务机构。隋唐废郡存州，州郡合为一体。府原系唐京都名称。宋、金京都及其他大城市渐多，大州多升为府，府随之普遍。路原是宋廷派往地方负责财政、司法、军事的使职。金、元，路转变为地方高级政务官府。明初废路而存府州县。清袭明制，仍以府州县充任主要的地方政务执行机构。总之，历代地方主要政务执行机构有时两级，有时三级，郡州路府还递次沿革和消长，唯有县的设置比较稳定，从创设至今，基本没有变更。
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（一）秦汉魏晋南北朝的郡政
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郡的起源，与军事守士有关。故郡长官称郡守或郡太守。秦、西汉，郡曾是地方最高行政建置。秦以郡守掌行政，郡尉掌军事，监郡御史掌监察。汉代仅置郡守和郡尉。另，两汉诸侯国相也相当于郡守。郡守又以秩禄称二千石。郡的僚佐属吏较多，并得以置府分曹治事。郡守、郡尉之下，设佐官郡丞、长史。郡府诸曹有：管理民政的户曹、比曹、时曹、田曹、水曹；管理财赋的仓曹、金曹；管理军事的兵曹、尉曹；负责司法的贼曹、决曹、辞曹；负责交通的集曹、漕曹、法曹；总治郡府庶务的功曹；巡行监督属县的督邮等[1]。郡守作为一郡的最高行政长官，被视作“吏民之本”和地方“政平讼理”的关键[2]。郡还充当地方官府的权力中心和朝廷与县的联系中介，对上承接中央的命令，对下督责属县，推行政令，办理政务。对郡内事务，郡守无所不管。居住于本郡的达官贵族，设置于郡内的盐铁官、均输官等中央直属机构，多要受其节制。郡守须定期向丞相上计汇报政绩，接受丞相、御史大夫的监督。汉武帝以后，部州刺史又成为监察郡守的专官[3]。
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郡和郡守在秦汉魏晋地方行政中的职能主要表现在劝农赈灾、力行教化、抑制豪强、决讼断辟、督察属县、举辟官吏、兼领军事七个方面。
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（1）劝农赈灾
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农业生产是古代王朝财赋的主要来源。郡和郡守历来把劝课农桑当作首要政务。汉宣帝时，渤海郡守龚遂到任，见境内“好末技、不田作”，于是以行政权力强制部民每人种一棵榆树、一百株薤菜、五十棵葱、一畦韭菜，每户养两口母猪、五只鸡。还命令百姓鬻刀剑易耕牛，春夏须劳作田亩，秋冬须及时收获储存。不久，郡中百姓衣食丰足，盗贼狱讼也销声匿迹[4]。此外，招收流民复业，所部“户口岁增”，也是郡守劝农桑的组成部分[5]。不少郡守还兴办水利，改善农业生产条件。西汉末，南阳太守召信成“出入阡陌”，止舍农家，开沟渎，起水阀，行视督修水利设施，溉田三万顷。还制定公约，平息用水纷争[6]。东汉汝南郡守鲍昱也曾修石渠，“溉田倍多，人以殷富”[7]。灾年赈济部民，也是郡守的一项义务。有的郡守率先用俸禄及朝廷赏赐赈赡贫民，或者督促富户出义谷，贷粮于饥民[8]。有的还命令督邮、亭长、乡官畜养鸡豚，赈济鳏寡贫苦百姓[9]。个别获得“便宜从事”的郡守可以开官仓赈饥[10]。其他郡守开仓赈济，则须事先得到朝廷批准。否则，就会受谴坐罪[11]。
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郡守劝农桑赈灾荒，旨在保证国家财赋的稳定来源。其本身又体现地方行政权力对居民经济生活的管束或组织。这种管束或组织，使百姓安于田亩，不趋末，不犯上，王朝政权就可以长治久安了。
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（2）力行教化
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古代中国有个重要传统：统治者竭力教化万民，化一风俗，试图将百姓的全部社会生活纳入官僚政治的轨道。郡和郡守在教化方面发挥的作用十分显著。西汉颍川郡守黄霸“力行教化”，曾拟定包括劝善防奸、农桑畜养、节用殖财等内容的条教，颁行郡内，还设置父老、师帅、伍长督促实施[12]。有的郡守严禁婚丧奢靡，对郡县官吏子弟游手好闲者，常加申斥，严重的还置之于法，以此扬善惩恶[13]。郡守行教化，还包括兴办地方学校，作育人才“以明人伦”。西汉景帝、武帝时，蜀郡太守文翁，“修起学官于成都市中”，招收属县子弟就学，免除其徭役。学业优良的，补郡县属吏。一般的，回乡充任“孝弟力田”。在文翁的表率下，西汉中后期各郡相继设立学校[14]。文翁创办蜀郡“学官”，是地方郡县官学的开始。它使地方教育事业也被纳入了官僚政治，专门为化民成俗和培养官吏、孝悌及力田之士等服务。
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力行教化，也涉及整饬民众风俗，东汉时，会稽郡“俗多淫祀，好卜筮”，百姓常以耕牛祭神。自食牛肉，不以牛肉祭神的，临终前，要受学牛鸣之类的惩罚。太守第五伦到任，移文属县，严禁妄杀耕牛祭神，违者受罚，巫祝以鬼神恐吓百姓的，一律治罪[15]。淫祀固然愚昧不足取，但运用行政手段强制化一风俗，也暴露了地方官僚政治的野蛮本质。
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（3）摧豪缉盗
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秦汉时期，中央集权的官僚政治刚刚在全国范围内建立，地方豪强势力一直是官府权力的障碍和官府摧折、打击的对象。郡和郡守，更是把抑制豪强作为自己政务的重要部分。《汉官》所云“检举郡奸”，“诛讨暴残”，就反映了郡守这方面的职责。史称，有些郡守下车伊始，即先诛豪猾“首恶”[16]。他们对豪强极严酷。豪民犯小罪，往往罚其本人到官厩切草，完不成规定数额，要受笞责。个别豪民甚至会因苦痛难熬而自杀。为制服豪强，有的郡守逐县置簿册记载奸邪罪名。一旦发现吏民放纵，就公布罪状簿册，并依此罪状簿收捕各县豪强，鞫按其罪。严重的，可以置之于死地。拘捕时间，多选在每岁秋冬课吏大会和郡守出巡属县之际，以收杀一儆百，豪民奸吏“恐惧改行自新”的效果[17]。郡守摧治豪强，或使用权术驾驭。赵广汉为颍川太守，先诛郡中原、褚两姓“首恶”，使郡中“震栗”。后来，赵郡守发觉，郡中豪强“相与为婚姻”，属吏多结朋党，盘根错节，甚难控制。于是，赵任用部分豪强为“受记”小吏，发现罪过，即加惩罚。又故意泄漏“受记”的话语，鼓励豪民子弟互相告讦，终使“奸党散落”，“结为仇雠”。赵郡守却乘机安插耳目，树立权威，进而“壹切治理，威名流闻”[18]。
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捕盗贼是郡守考殿最的内容之一。所部盗贼窃发，郡守常召县长吏，指示捕治方略[19]。通常，对付盗贼，郡守们多用武力缉捕。少数采取宽缓之策也获成功，且为史家所称道。汉宣帝时，龚遂新任渤海郡守，先奏请皇帝许其“一切便宜从事”。而后，移文各县，罢捕盗官吏，宣布：为盗贼者还田亩持锄钓，一概不问。藉此，平息了部民反叛[20]。
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（4）决讼断辟
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“决讼断辟”，作为郡守职责是明文写入《汉官》等史书的。据说，每年秋冬，郡守都派遣吏员到属县“案讯诸囚，平其罪法”[21]。前面提到，郡守整治游手好闲的官吏子弟，惩办不法巫祝，摧抑豪强时常用的论罪，置之于法等手段，也表现了郡守在所部“决讼断辟”的权力。郡守处理刑罚时，死刑等重罪，一般需要奏请朝廷，但此程序属于例行公事。朝廷对郡守上奏的死刑，大多报可[22]。在获得特许或事属非常的情况下，郡守也可行使生杀予夺之权。
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（5）督察属县
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秦汉魏晋，地方实行郡统县体制，督察属县政务，也是郡守不可推卸的职责。每年春季，郡守都要巡行各属县，视察农桑、民政[23]。巡行时，常携功曹等吏员考阅属县胥吏。秋冬，还要举行“课吏大会”，课责所属官吏，论其殿最。郡守之下，常设督邮若干，分部专门检举县令等官的违法失职等[24]。对“部县亭长有受人酒礼”等“细微之愆”，督邮也要“案考之”[25]。所察县令政绩，督邮要向郡守汇报。郡守为核实有关情况，或“自出案行”[26]。如前所述，在整饬风俗、劝课农桑、捕盗摧豪等方面，郡守也常常对县级官府直接指挥。《汉书》卷八十三《薛宣传》云，薛宣任左冯翊郡守，“始高陵令（阳）[杨]湛、栎阳令谢游皆贪猾不逊，持郡短长，前二千石数案不能竟。及宣视事，诣府谒，宣设酒饭与相对，接待甚备。已而阴求其罪臧，具得所受取……。而栎阳令游自以大儒有名，轻宣。宣独移书显责之曰：‘告栎阳令：吏民言令治行烦苛，适罚作使千人以上；贼取钱财数十万，给为非法；卖买听任富吏，贾数不可知。证验以明白，欲遣吏考案，恐负举者，耻辱儒士，故使掾平镌令。孔子曰：陈力就列，不能者止。令详思之，方调守。’游得檄，亦解印绶去”。郡守到任，县令有拜谒的义务，对郡守不恭不敬，要被怪罪。郡守接受吏民投状检举县令不法事后，有权核查真伪，获其罪臧，证验明白，以书信公开责备县令，而且使用的是以尊对卑，居高临下的告示口吻。郡守还有权派遣郡吏依法“考案”县令的罪过，或者晓以利害，软硬兼施，敦促县令认罪辞官。有些场合还以“如律令”为词，强制县令按其指示办事[27]。由是观之，西汉郡守之下的属县县令，虽然身份上是朝廷命官，而非郡守的仆从，但郡守对它的行政统属权和奖惩予夺权是相当完整的。
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（6）举辟官吏
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秦汉魏晋，官吏选任和升迁，主要凭举荐。郡守二千石在举辟官吏方面，责任非轻。郡守举荐包括：向朝廷举荐中高级官员和辟署属吏两部分。前者是朝廷下达的固定任务。如举孝廉，即按郡内人口比例，每二十万举一人[28]。被荐举者入仕后可以位至公卿[29]。政绩突出而有治名，郡守就会获“知人”的美誉[30]。被荐举者政绩不佳，郡守也会因“举吏不实”受牵连，乃至获罪免官[31]。后者是郡守自行荐举郡府僚佐属吏。其中，二百石以上，多由郡守推荐人选，朝廷予以批准或任命，如丞、长史等。百石以下者，完全由郡守自行“召署”，如诸吏史书佐等[32]。郡守辟署属吏，或与抑制豪强结合进行。如东汉蜀郡守第五伦，见当地“人吏富实，掾史家赀多至千石”，遂将“丰赡”者全部遣还，另选“孤贫志行之人”充当曹任[33]。郡守自行“召署”的属吏与郡守之间的关系，或类似战国时的主君与门客，郡守常礼遇属吏，“好恶与同之”；属吏则效忠郡守，不得负心背叛[34]。
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（7）兼领军事
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秦、西汉，郡一级政权的军事由郡尉（都尉）专门负责。但郡尉只负责典领地方兵马，发兵权由皇帝亲自掌握。为防止郡尉专兵权，皇帝发兵的凭据虎符等又是颁发给郡守的。这样，郡守在掌行政的同时，也要过问些兵马事。当时郡守被称为“郡将”，郡尉则称为副将[35]。东汉初，郡尉之职撤销。至西晋，郡守多另加将军号[36]。于是，郡守得以正式兼领境内军事。
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郡守与朝廷的关系，也是个引人注目的问题。朝廷对郡一级政权和郡守极为重视。郡守委任，有“拜”之称。或有尚书令、尚书仆射出为郡守，或有郡守入为三公九卿[37]。郡的财政经费一般由中央从本郡财赋收入中拨给，由郡守支配[38]。还能额外支配郡内的杂调及公田、山泽之利。由于郡守权重，汉武帝以后州刺史以六条问事监察地方官，又主要以郡守为对象。当时规定，每岁末郡守须遣吏到京师“上计”，报告政务[39]。郡守因所部水潦，或坐事犯法，常被免职，甚至会被逮捕入廷尉狱拘拷[40]。郡守“车服器物”奢侈僭越，还会招来杀身之祸[41]。郡守犯重罪，其家属、门生等都要受株连[42]。足见，秦汉魏晋，郡守一直是朝廷控制地方的主要着眼点。相对而言，郡守比起后世的知州、知府，权力既广且重，表现了一定的独立行政倾向。另一方面，朝廷又采取了一系列措施，较有效地将郡守置于中央的管束之下。东汉末和西晋末，拥兵割据反叛的主要是刺史和宗王身份的都督等史实，既反映了州刺史权势膨胀，郡守式微的动向，也说明秦汉魏晋朝廷对郡守的控驭，总体上是比较成功的。
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（二）唐以后的州政
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隋以前的州，是地方监察区划和督责郡县的朝廷派出机关。隋唐以后，废郡存州，州又成为相当于郡而辖境略小的地方政务官署。唐代州分大、中、小三等。宋元以后，又有直隶州和相当于县的散州。州之长官，唐为刺史，宋以后称知州。其下，还有一批分司莅事的僚佐。如唐之州衙有司功、司仓、司户、司兵、司法、司士诸参军，分掌庶政。唐、宋两代，州在地方统治秩序中的地位很重要。李世民说：“永惟治人之本，莫重刺史。”[43]陈子昂也说：“国家兴衰，在此职也。”[44]元明清时期，由于路、行省督抚制相继问世，州的地位和作用大不如前。
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