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中国古代官僚政治 二、乡里保甲组织及行政职能
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乡里保甲，既是古代基层行政组织，又是地域性社区的基本单位。古代地方官府在州县以下的行政管理，自然会通过和利用乡里保甲。
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（一）建置沿革
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“乡”与“里”，虽然可以追溯到商周，但作为县以下基层行政组织的乡里，却是在秦朝统一以后才出现的。
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秦汉县以下的基层组织，分为乡、亭、里三级。《汉书·百官公卿表上》说：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”近年，一些学者的研究表明：乡、亭应是并列的。大体上农村十里一乡，城市十里一亭。乡三老掌教化，通常选取“民年五十以上，有修行，能帅众为善”者充任。乡三老之上，又设县三老、郡三老。三老无秩俸，却能免除“徭戍”。三老所担负的敦教化、劝农桑，很受朝廷重视。平时三老可以“与县令丞尉以事相教”[112]，也可以上书皇帝，陈述政见。乡之正官为啬夫。啬夫或由郡府任命，百石秩禄，有印绶；或为县所置，俸仅斗石，无印绶。啬夫负责行政管理、司法和赋税徭役征发。有的还因“平徭赋，理怨结，得人欢心”，逐步升到县令、郡守或九卿[113]。游徼则系县派往各乡掌管捕盗。亭长由县任命，负责“求捕盗贼”及制科令，劝生业等。里以下又设里什伍的连坐告密组织。里有里魁，掌一百户，“什主十家，伍主五家”[114]。乡、亭、里所担负的伦理教化、司法、税务、治安管理等多种职能说明，乡、亭、里作为古代官僚政治的基层组织，秦汉时期已比较成熟了。
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魏晋南北朝，民户多半被世家大族控制。隶属于官府的乡里组织有所削弱。但各个王朝仍维持一些乡里建置。如西晋以五百户为乡，置啬夫，百户为里，设里吏[115]。南朝宋及齐、梁、陈政权，则追袭秦汉乡亭里什伍制，置伍长、什长、里魁、亭长，各主其事。乡官增加乡佐一职，“以乡佐、有秩，主赋税，三老主教化，啬夫主争讼，游徼主奸非”[116]。北魏初推行宗主督护制，以适应豪强地主荫占户口的情况。孝文帝在实行均田制的同时，又以三长制相辅，即以邻、里、党编制均田户，五家为一邻，五邻为一里，五里为一党。邻、里、党三长负责检查户籍和征发赋役。三长之立，旨在“课有常准，赋有常分，包荫之户可出，侥幸之人可止”[117]。然而，执行过程中，租调数量不足或规格不合，三长要受牵连。百户内三长占四分之一，赋役皆免，又有“羊少狼多”“苦乐不均”等弊[118]。北齐稍改魏制，以十家为邻比，五十家为闾，百家为族党。一百户内，族党、闾正、邻长三长减至十四人[119]。北周又改设“族党里闾正长”，“各得一乡之选，以相监统”[120]。
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隋京畿设保、闾、族三级，京畿以外则有里（相当于闾）、党（相当于族）组织[121]。值得注意的是，隋文帝一度停废乡官，乡官所行使的司法职能，也因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”[122]，而被中止。唐代又有乡、里、邻、保的设置。四家为邻，五邻为保，百户为里，五里为乡。唐初，每乡置乡长、乡佐，旋废去。乡仅设无具体职掌的耆老。里置里正，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”。城郭设坊，置坊正；郊野设村，置村正，均“掌坊门管钥”和“督察奸非”。里正和坊正，由县司选取“勋官六品以下白丁清平强干者充”，“并免其课役”。邻保被置于里正所辖的百户之内，主要发挥“以相禁约”的作用[123]。
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北宋实行里正、户长、耆长制。里正、户长主管征催赋役，耆长负责防盗和维持治安，并参与推排户等[124]。城郭分为厢或隅，其下设坊，置坊正，负责征税。神宗时，废坊正，以二三十户编一甲，设甲头，轮流征税。此时，乡长之权，“悉归于县”[125]，里正、户长、耆长及甲头，变为一种差役，多选乡村第一、二等户充役，不再是乡级行政权力的拥有者。这是乡里组织性质方面的一大变化。至于王安石变法中一度推行的保甲制，主要是一种组织民间武装和防盗缉盗的措施，有时也兼领放贷青苗钱和收税[126]。南宋，乡村一般改行乡都保甲制。保正副行使原耆长的职司，大保长行使原户长的职司。还以都下设保，保内设甲，每五家为一甲，用甲头催税[127]。
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元代，农村设乡都，城市置隅坊。为适应恢复发展农业生产的需要，增添了专职劝农的社。一般情况下，乡都设里正，村社设主首和社长。隅设隅长，坊设坊长。里正负责“催办钱粮”，主首“供应杂事”[128]。坊正、隅正重在维持治安。里正、主首等仍属差役性质，通常以有一定田产者充任。元制，五十家立一社，“令社众推举年高通晓农事有兼丁者为社长”，免除本人杂役，专务劝农桑。社长监督社众，举办义仓和学校等公益事务。后来，乡都里正往往通过社长统计户口，征发赋役[129]。有些社长“并不益民，止助贪污官府，鸠敛钱物，侵剥细民”[130]。显然，社长间或介入了劝农桑以外的乡里事务。
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明代前期仍行里甲制。一百一十户立一里，里长由十户丁多者轮流担任，任期一年。其余一百户分为十甲，每甲十户。里长“管摄一里之事”[131]，具体职责包括“追征钱粮，勾摄公事”，“祭祀鬼神”，登录户口，征输差役，调解民讼[132]。明后期和清代虽仍有里甲制遗存，但主要实行保甲制。十户一牌，设牌头。十牌一甲，设甲长。十甲一保，设保长。主要用于缉盗[133]。
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（二）乡里保甲的统治方式
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通观秦汉至明清乡里保甲统治百姓的手法和方式，大体有如下四种：
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（1）与宗法制相结合
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乡里虽属地缘性的社区组织，但乡里之中相当多部分即是世世代代聚族而居的血缘群体，其余则多由若干个不同血缘宗族混合构成。由于宗族内部的贫富分化，族长、门长常常兼宗法地主和乡里头目于一身。这就使乡里行政组织也会在某种程度上具有了宗法制色彩。如秦汉的乡“三老”，须选“年五十以上，有修行，能帅众”者。当时“能帅众”者，非宗族首领莫属。北魏由“豪人多丁者”充任的党长、邻长、里长。隋代的族正，唐代的里正、耆老，五代两宋的耆老（三大户）等也多为宗法地主[134]。明清时的乡里头目，或从族长中选聘。如《儒林外史》第六回中族长严振先就担任过城中十二都的头目。在乡里组织即是宗族群体，族长、门长等兼任所在乡里头目的情况下，他们自然会把官府赋予的行政权力与自身持有的族权结合起来，使之更为有效，更能让乡族民众秉命服从。而在乡里组织内同时包含若干姓氏的宗族，乡里头目只由某一家族族长、门长充任的情况下，乡里头目行使权力也会和他姓宗族势力协调关系，也会借助他姓族长、族尊等力量。例如，清代武昌近郊的保安、永丰等乡“民有争执之事”，村正要会同族正、房长评理[135]。福建龙岩一带乡村组织头目，常以各姓宗族聚股出任，“大姓为一股或两股，各小姓合为一股或半股，股出乡长一个”。“遇官府征发”，“由乡地具事传齐乡长会议”[136]。总之，在上述两种情况下，乡里行政组织与宗族势力的结合，都是必不可少的。当然，乡里组织内不同宗族间的纠葛冲突，也会给乡政带来障碍。在这个意义上，宗族势力又似乎与乡里组织不十分和谐。
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（2）行政支配与土著自治相参
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乡里作为基层行政组织，大多拥有国家赋予的统治乡村的权力。乡里头目多为基层行政里胥。他们秉承官府的政令，管辖乡村各方面的事务。尤其是隋唐以前，乡里头目分工细致，设置健全，兼行政、税务、司法于一身，诸如教化宣行、户籍编查、赋税收缴、力役摊派、盗贼缉捕、乡讼平理等，都在乡里头目的职权范围内。可以说，乡里组织是州县政权统治民众的得力工具和最直接的实施者。另一方面，无论是秦汉魏晋乡里保甲最完备，作用最显赫之时，还是在宋元乡里头目职役化，明清改以保甲制为主的情况下，乡里保甲头目的人选，始终是土著人员。也就是说，乡里保甲代表官府所实施的行政支配，是通过土著人员实现的。就乡里保甲的权力来源和实质而言，它体现国家的行政支配。就其实施人员和实施过程而言，又带有某些土著自治色彩。二者相参混存，遂形成乡里保甲的基本施政模式。不少人依据土著人员担任乡里保甲头目的事实，即认为乡里保甲是自治组织。此看法只说对了一半。诚然，只强调其行政支配的性质，漠视土著自治方面，也是不恰当的。正因为存在土著自治方面的内容，某些时期的乡里头目又会构成一种有时听从州县官府，有时又保持某种独立性的基层土著势力（如秦汉魏晋）。中唐以降，乡里组织的头目演变为轮流担任的职役，依然带有一定的半官半役的色彩。
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（3）什伍连坐等超经济强制的广泛运用
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商鞅创连坐法，规定居民不得随意迁徙，一家有罪，互相株连。告奸者与杀敌同赏，匿奸者与降敌同罪。以后，超经济强制的什伍连坐法一直在乡里保甲等基层组织中广泛运用。《后汉书·百官志》本注“什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官”。即为此类连坐告密的具体内容。连坐，不仅反映在司法刑狱领域，赋役方面也有表现。如唐代民户逃亡，所抛土地须邻保代其耕种，逋欠的租税也要由邻保代纳[137]。直到清代，“十家同牌，一家有犯，九家连坐”，还被写入《大清律例》，严格执行。这种连坐办法，貌似一种自治性的防盗惩恶机制，实质上是一种践踏人权的野蛮行径。本来，一人犯罪一人当，是合乎常理的。早在先秦时代，这种观念和原则就已经产生。退一步讲，血族复仇，古来有之。由于血缘联系而实行重罪株连亲族，尚有几分根据。而株连邻里就毫无道理可言。纯粹是官府在捕盗平乱无能的情况下，套在基层百姓头上的连环锁链。其目的无非是要利用这类锁链，把百姓的反抗扼杀在什伍保甲的链条中。
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清代的保甲制，在运用超经济强制方面又有新发展。保甲制实行后，每户均发印牌一份，书户长及家庭成员的姓名于牌上。凡其出入，一一注明。保甲制以“消弥盗贼”，“严查奸究”为目的，举凡盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐等，都属于保甲查举的对象。同时，厉行“连保”或“互保”。有的地方继续奉行“倘敢隐匿，罪连十家”之类的旧规[138]；有的则变换手法，若发现“不轨可疑之人”，并不责令“十家举报”，只是让牌头、甲长等书“无保”二字于其名下，将该人暴露给官府[139]。同时，还创建保甲循环册制。由甲长详细记载本牌甲姓名、年龄、地税、生理、家庭成员及迁移、婚丧、借住等变动。一式两份，一存州县，一藏甲长。三月或半年，保甲长携册至县更换，并改注、核定有关情况。如此循环往复，以加强官府对民户的行政控制[140]。
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（4）以礼俗乡规教化民众
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历代乡里头目几乎都具有教化民众的职能。秦汉“三老”专以教化为职。尤其是两汉乡三老在贯彻“以孝治天下”的国策方面，出力甚多。史称，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者”，三老“皆扁表其门，以兴善行”[141]。元代社长主要职能是劝农桑，但也常用粉壁惩治游惰之徒，举办社学等方式，维护国家风纪，灌输纲常伦理[142]。清代也是把宣扬《圣谕广训》等朝廷条规和化民成俗，当作乡政的首要任务[143]。
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两宋以降，乡约乡规成为乡里组织奉行教化的重要手段。例如北宋关中吕氏所撰《乡约》就规定：“凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相。有善则书于籍，有过若违约者亦书之。三犯而行罚，不悛者绝之。”[144]显然，劝善惩恶，邻里相助，彼此以礼法相约束，都被规定在“乡约”之内。有了此类约定和规则，乡民各居本业，安分守己的目标，远较官府的行政强制容易实现。
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明清之际，不少地方的乡族势力还通过乡约，全面干涉农村社会经济生活，诸如田土婚姻、商船出入、催征钱粮等无所不及[145]。当时乡约大致分为宗族性和地区性两种。宗族性乡约，依地缘和血缘两重关系而组合。通常由某氏宗族缔结乡约，不杂他姓。乡约内容融入相当多的家法族规。讲乡约的会所，也主要在宗族祠堂。以明代徽州文堂陈氏乡约为例，缔结乡约的，均为本宗族成员。又择年长“有行检”“贤能”者轮流担任约正、约副。每月初一，约正鸣锣集合，率众在祠堂举行讲乡约会。讲乡约礼仪十分隆重，常配有童生歌诗、击鼓肃敬、五拜三叩、进茶点、圆揖等仪式。与会者分年龄长幼入座，先由司讲宣读明太祖“圣谕六言”（孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为），然后讲评乡人善恶，并书善恶二簿中。乡约条规根据“圣谕六言”的原则订立，同约人必须遵守。内容包括：孝顺父母，不得忤犯或有缺奉养；礼遇长上，禁止傲慢凌犯；和睦乡里，不得辄讼公庭；捕获盗贼，或送官究治，或令即时自尽；拜奠祖坟，悉如定式，不得损坏风水山和祭田祠产；按时完纳税粮，不得拖延滋事等等。对乡民来说，乡约有很强的约束力。违反乡约条文，或不赴讲乡约会者，初犯，由约正、约副“正言谕之”。严重的，书入恶簿，“生则不许入会，死则不许入祠”，等于被族人乡党所抛弃。足见，宗族性乡约，是将家法族规与地域范围内的居民公共约定融为一体，不仅控制族众乡人细密严格，而且法律效能和统治威力也相当强。至于地域性乡约，常为较多个姓氏宗族成员所缔结。乡约内容偏重于某个方面，诸如应付差徭、支持文教科举、筹集公共基金运营赢利、保护山林、置买田产、抗击外侵、镇压反抗等。施行过程也缺乏家法族规的助力。这种乡约，充其量不过是一乡一地民户对公共经济、文化、安全方面权力和义务的自我约束。其严密性和统治效能，自然比宗族性乡约略有逊色[146]。
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乡约的乡民自治功用是相当突出的。乡约主要由乡民自行组织、公共讨论制定，能结合本地实际，且较多渗透宗法制精神，故容易为百姓所接受。所立乡约规条，相当细密具体，又可弥补官府统治的某些漏洞和不足。乡约在地方官僚政治中的确发挥了官府行政权力所不能替代的作用。
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正因为乡约具有如此特殊的功用，明代王阳明总兵镇压江西农民起义，还要在武力剿灭之后，用乡约形式扮演一番刑场上的牧师。该乡约云：
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